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ECOLOGÍA: Minería en Argentina: Su legislación (Parte II).

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María Cristina Betti (MORENO)*

A lo largo de la historia argentina, la minería oficial ha sido ejecutada por diferentes órganos nacionales y provinciales, en las distintas actividades vinculadas a la prospección, exploración -y en menor medida a la explotación – de los recursos minerales.

En primer término, hay que mencionar la Dirección General de Fabricaciones Militares, creada en 1941 por la ley 12.709 para fomentar el desarrollo abasteciendo a las fábricas e industrias del país. Se destacó por su participación en la expansión de la industria siderúrgica pesada, por la explotación ferrífera en la provincia de Jujuy y del azufre en la puna salteña, y su ambicioso programa de aprovechamiento de reservas de hierro en Sierra Grande. También aportó avances a la investigación geológico-minera. Esta repartición del Estado no existe más, tras la reforma del sector público realizada por la administración de Carlos Menem.

Para encarar el proyecto de Río Turbio en la provincia de Santa Cruz., se creó la Dirección General de Yacimientos Carboníferos Fiscales (DGYCF), la cual dejó de existir cuando se privatizó su explotación. En tanto, en la década del 50 nació la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), que encara hasta hoy estudios de prospección, e incluso exploró y explotó recursos uraníferos hasta el año 1995.

Entre 1960 y fines de los ´70, La DGFM, CNEA y la Secretaría de Minería encararon diversos proyectos apuntando a la exploración y explotación del territorio argentino. Con este fin se lanzaron numerosas iniciativas regionales, como resultado en algunos casos de convenios de la Nación con las provincias o con organismos internacionales. Entre ellos, el Plan Cordillerano (1963-1968), el Plan Cordillerano Centro (1968-1969), el Plan La Rioja (1966), el Plan NOA I Geológico Minero (1969-1975), el Plan Mendoza (1973-1979), la exploración del depósito Bajo de la Alumbrera (que empezó en 1974), entre muchos otros.

Minería en el cambio de siglo

A la salida de la dictadura militar 1976-1983 Argentina -como muchos otros países latinoamericanos- se reencontraba con la vida democrática. En ese marco, la necesidad de fortalecer las instituciones, la investigación sobre las violaciones de los derechos humanos conculcados por el gobierno anterior y fuertes problemas económicos –de la mano de una creciente deuda externa- relegaron a las labores mineras tanto estatales como privadas.

Por esto, quizás no sea de extrañar que la década del ochenta no sea objeto de atención para los historiadores de la minería. Denominada por algunos la «década perdida», aquellos diez años no presentaron mayores novedades en cuanto a la actividad minera, salvo la conclusión de varios de los planes comenzados en décadas previas. Ni el sector público ni el privado decidió en esos tiempos ir a fondo en la minería argentina. Desde el gobierno de Carlos Menem, la presencia del Estado Nacional en la materia se ha reducido a un control y la auditoría de la inversión privada en el sector. En tanto en explotación –con la excepción del yacimiento de carbón de Río Turbio, que ha vuelto recientemente a la esfera estatal- sólo hay compañías provinciales, como Yacimientos Mineros Agua de Dionisio (YMAD) y Fomento Minero de Santa Cruz (FOMICRUZ), que tienen participación minoritaria en proyectos de empresas multinacionales.

Benditos años 90

A partir de la Reforma del Estado, en 1989, los organismos internacionales de crédito -más concretamente el Banco Mundial- promovieron un marco institucional tendiente a favorecer el desarrollo de la minería de gran escala, actividad que requiere una fuerte inversión energética y el cuidado ambiental. Así es que a finales de 1991, el entonces vicepresidente del BM Lawrence Summers, alentaba “la transferencia de las industrias sucias hacia los países menos desarrollados”.

Desde los primeros años de los ´90, la Argentina comienza a referenciarse como un creciente productor minero, con grandes proyectos en ejecución que se extienden a lo largo de su territorio, y que han generado significativas ganancias a los empresarios e incrementado considerablemente el saldo de la balanza comercial. Para lograrlo se modificó la legislación minera en función de las necesidades de las empresas, y fue el Banco Mundial el que dió un impulso determinante para completar la ingeniería jurídico-técnica necesaria, prestando a la Argentina u$s 69,5 millones, entre 1996 y 1998, para que el país reconvirtiera ampliamente su sector minero.

La nueva legislación consagró la inhibición del Estado argentino para emprender la explotación de yacimientos minerales; la importación libre de maquinarias, equipos, repuestos e insumos mineros; la devolución de IVA sobre la importación de bienes y servicios destinados a la inversión, y la exención de impuestos sobre los activos. Se limitaron las regalías al 3% del valor del mineral en boca de pozo, pero además deduciendo una serie de costos que se especificarían por ley y resoluciones. Esta reforma dejó fuera de contexto todas las regalías y las posibilidades de las provincias de tener ingresos

Las inversiones, que no alcanzaron a un promedio de diez millones de dólares anuales en la década del ´90, superaban los u$s 80 millones anuales en los primeros años de este milenio. Las empresas mineras quintuplicaron la producción entre 2001 y 2005 -el cobre y el oro fueron los objetivos principales- y la renta anual fue subiendo de 170 a 500 millones de dólares. La devaluación de 2002 impactó claramente en la minería: los costos sufrieron una gran baja y el excedente por unidad se duplicó. El aumento de la ganancia coincidió con la suba del precio internacional del oro, hoy a u$s 800 la onza.

En un momento la nación y las provincias le terminaron debiendo a las empresas. En la producción de oro, durante el período de inversión el Estado sólo se apropió del 2% de regalías, todo lo demás fue para las empresas privadas.

Exenciones y beneficios

El Código de Minería y otras normas establecieron grandes beneficios y exenciones impositivas a quien desarrolle la actividad minera.

En su art 214, el Código establece que durante los cinco primeros años de la concesión, contados a partir del registro, no se impondrá sobre la propiedad de las minas otra contribución que no sea el canon impuesto por el art 213. Esta exención fiscal alcanza a todo gravamen o impuesto, cualquiera fuere su denominación ya sea nacional, provincial o municipal, presente o futuro, aplicable a la explotación y a la comercialización de la producción minera. La exención beneficia exclusivamente al propietario de la mina y a todos los procesos a que fueren sometidos por él los minerales que extraiga, hasta que sean vendidos a terceros.

Quedan excluidas de esta exención las tasas por retribución de servicios y el sellado de actuación, el cual, en todo caso, será el común que rija en el orden administrativo o judicial.

El comienzo del período de exención impositiva, coincide con el registro (arts. 51 y 52), que también marca la iniciación del plazo para el pago del canon de explotación (art. 216), para presentar el plan de inversión, y el momento en que se puede iniciar la explotación de la mina (art. 54), sin perjuicio de que el título definitivo de propiedad y la plena y legal posesión de la mina recién se obtenga con la diligencia de mensura y la entrega de copia de la misma (art. 244).

Ley de inversiones extranjeras Nº. 21.382

La ley Nro 21.382, promulgada en 1993, define el marco legal vigente para las inversiones extranjeras. La misma, tiene como destinatarios a los inversores extranjeros que inviertan capitales conforme lo detalla la ley, determinando que dichos inversores tendrán los mismos derechos y obligaciones que la Constitución y las leyes establecen para los inversores nacionales. El tratamiento igualitario para inversores nacionales y extranjeros implica que la empresa minera extranjera, que considere que no fue tratada igualitariamente, puede demandar al Estado por este trato desigual.

El art 5 de la ley faculta a los inversores extranjeros para transferir al exterior las utilidades líquidas y realizadas provenientes de sus inversiones, así como repatriar su inversión. También podrán utilizar cualquiera de las formas jurídicas de organización previstas por la legislación argentina.

Tratado de integración minera con Chile

Este tratado contempla la explotación integrada de yacimientos compartidos y fue necesario suscribirlo debido al gran número de yacimientos ubicados en regiones de interés común. Beneficia particularmente a quienes emprendan proyectos mineros binacionales evitando la doble tributación. Adicionalmente, varios proyectos de infraestructura promovieron la integración entre ambos países. Se firmó y puso en marcha el protocolo específico para el proyecto Pascua- Lama y El Pachón.

El art 4 establece que ninguna de las Partes someterá a los inversionistas de la otra Parte a un trato menos favorable que el otorgado a sus propios nacionales y sociedades.

El art 7 establece que las Partes acuerdan que las personas domiciliadas residentes o constituidas en cada uno de los países, se sujetarán en lo relativo a la tributación interna que las afecte, a la legislación interna de cada Parte, o a los acuerdos específicos para evitar la doble tributación.

Ley de inversiones mineras Nº. 24.196

El régimen de fomento a la actividad minera actualmente vigente se encuentra en la Ley 24.196 de Inversiones Mineras(1). Solo las personas físicas o jurídicas (empresas y provincias) que se acojan a la ley podrán obtener los beneficios establecidos en ella.

Esta ley, otorga beneficios exclusivamente para quienes realicen nuevas inversiones en el sector, y consisten en:

– estabilidad fiscal, arancelaria y cambiaria para los nuevos proyectos mineros por treinta años a partir de la presentación del estudio de factibilidad;

– doble deducción de los gastos de exploración;

– amortización acelerada de las inversiones en infraestructura y equipamiento;

– exención del impuesto sobre los activos;

– exención de derechos de importación.

En el transcurso de su aplicación, el régimen de Inversiones Mineras demostró tener serios inconvenientes que fueron parcialmente remediados mediante la reforma introducida por la Ley 25.429 (2001).

Como el régimen de inversiones mineras es un conjunto de normas esencialmente tributarias, su adecuada aplicación también requirió ser reglamentada por el Decreto 1089/03 del 7 de mayo de 2003. Este decreto fundamentalmente vino a aportar precisiones y algunas modificaciones respecto al alcance del beneficio de estabilidad fiscal, la deducción de costos de exploración de proyectos abandonados, y el método para evitar la pérdida de quebrantos acumulados por el uso del beneficio de amortización acelerada; así como a reglamentar el modo de recuperar los créditos fiscales de IVA acumulados en tareas de exploración.

Regalías

La ley de Inversiones mineras 24.196 establece en su artículo 22 que las provincias que adhieran a la ley y que perciban regalías o decidan percibir, no podrán cobrar un porcentaje superior al tres por ciento (3%) sobre el valor ´boca mina´ del mineral extraído, lo que generó conflicto en relación a qué es lo que se consideró ´boca mina´.

La ley 25.161 reforma la ley Nº 24.196, que instituyó un Régimen de Inversiones Mineras para dicha actividad, modificando su art 22 bis, poniendo claridad jurídica al litigio que se había suscitado, estableciendo que se considera “mineral boca mina´´ al mineral extraído, transportado o acumulado, previo a cualquier proceso de transformación.

Se define el ´valor boca mina´ de los minerales o metales declarados por el productor minero, como el valor obtenido en la primera etapa de su comercialización, menos los costos directos u operativos necesarios para llevar el mineral de boca mina a dicha etapa, con excepción de los gastos y/o costos directos o indirectos inherentes al proceso de extracción.

Ley 25.429

Beneficios a la exploración

El beneficio introducido por la Ley 25.429 establece que deberán devolverse los créditos fiscales de IVA acumulados a partir de la contratación de bienes y servicios destinados a tareas de exploración.

Mejoras en el impuesto a las ganancias

Otro problema similar al que acabamos de describir se producía al aplicar el beneficio de amortización acelerada de las inversiones efectuadas en infraestructura y equipamiento de los proyectos mineros.

Conforme al artículo 13 de la Ley 24.196 en su texto original, el inversor minero debía aplicar el régimen de amortización acelerada, con lo que la totalidad de su inversión inicial se amortizaba en tres años, y los consecuentes quebrantos caducaban a los cinco años. En consecuencia, cualquier proyecto cuyo plazo de recupero de la inversión fuera superior a ocho años, perdía la posibilidad de deducir una parte de su inversión inicial, generando una seria desventaja para los grandes proyectos con largos plazos de recupero

La ley 25.429 soluciona este problema permitiendo al inversor optar entre el sistema normal o el acelerado, y diferir la deducción de las amortizaciones aceleradas hasta el año en que el inversor genere ganancias que las absorban o finalice la vida útil del activo, evitando así la caducidad de los quebrantos. Este sistema ha sido adaptado del sistema impositivo canadiense, donde habitualmente se lo denomina ´pooling´, en referencia a que el monto de las amortizaciones se guarda en un fondo (´pool´) hasta que haya ganancias que lo absorban.

Acuerdo federal minero ley 22.428

En el acuerdo Federal Minero (Ley 24.228) el Estado Nacional y las provincias acordaron eliminar todo gravamen, tasas municipales e impuesto a los sellos.

Decreto Nº 613/2001

El decreto 613/2001 establece la exención del impuesto al cheque para la actividad minera, cuando para el resto de las actividades la tasa es del 6 por mil.

Derecho de las comunidades aborígenes

Uno de los conflictos sociales más importantes que ha provocado el despliegue de la megaminería en el país, ha sido con las comunidades indígenas, cuyas tierras han sido invadidas y su modo de vida perjudicado por la explotación minera.

El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), celebrado en Ginebra en 1989, sobre Pueblos Indígenas y Tribales, fue ratificado por nuestro país y está vigente por Ley Nacional Nº 24.071. Establece en el art. 6 que “los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (Art. 6.1.a). Asimismo, “las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán ejecutarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” (Art. 6.2). Como surge de este texto, se debe tender a llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento sobre las medidas, generar un diálogo entre el gobierno y los pueblos, intercambiar argumentos y contra argumentos, y arribar a una solución justa. El artículo hace referencia a que la consulta no puede ser una audiencia formal, sino una reunión entre las instituciones representativas, para lograr una medida que deje conforme a ambos sectores, por medio del debate serio, firme y planteado de buena fe.

El artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional (Ref. 94): establece que el Congreso debe: “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan… Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten”. Al ser un derecho meramente programático y no operativo -su ubicación está en atribuciones del Congreso y no en la parte General- el mismo debe ser armonizado con las disposiciones del artículo 17 de la Carta Magna, que garantiza la Propiedad Privada… “que sea reglamentada por la ley del Congreso”.

La ley 23.302, promulgada en 1985, estableció que los territorios ocupados originariamente por los indígenas debían ser devueltos. En caso de que las comunidades estuvieran emplazadas sobre terrenos fiscales, éstos debían ser entregados directamente, y si figuraban a nombre de particulares, debían expropiarse.

Las alteraciones ambientales se llevan a cabo sin respetar el derecho a la participación de las poblaciones afectadas. Existe en Latinoamérica un modelo reiterado, en virtud del cual se elaboran proyectos de desarrollo a gran escala, que producen un daño ambiental irreparable en tierras que pueblos indígenas han utilizado, ocupado y reclamado históricamente; tales planes se llevan a cabo sin previa evaluación de los impactos ambientales y sociales ocasionados y sin proporcionar la información adecuada y oportuna a las partes afectadas; produciéndose severas violaciones de los derechos de las comunidades interesadas.

La tierra es la madre para todos los pueblos indígenas. Para ellos el territorio no es sólo una porción de hectáreas sino un ecosistema relacionado íntimamente con su cosmovisión. Es por eso que la demanda por el reconocimiento de las tierras que ocuparon tradicionalmente constituye el motor de todos sus conflictos.

Ver tambien:

– Minería en Argentina: su legislación (Parte I)

Notas:

1) Ley 24.196 (1993), modificada por Leyes 24.296 (1994), 25.161 (1999) y 25.429 (2001), y reglamentada por los Decretos 2686/93, 245/95, 1403/97, 111/01 y 1089/03.

*María Cristina Betti es Abogada – Profesora de Derecho de Minería y Energía, UNLaPlata. Integrante del MORENO.