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ECOLOGÍA: Minería en Argentina: su legislación (Parte I).

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Tajo de mina La Alumbrera, diámetro aproximado 2500 metros, profundidad: 800 metros. / Autor: NO A LA MINA

Por María Cristina Betti (MORENO)*

Previamente a considerar la normativa principal, plasmada en el Código de Minería, es de interés realizar una apretada síntesis de la legislación aplicada desde la independencia de España hasta la sanción del mismo. Así diremos que, en el período que va de 1820 hasta 1853, el derecho vigente estaba unificado por el Reglamento de la Asamblea del año 1813 y las ordenanzas de Nueva España o Nuevo Méjico, que fueron por otra parte el último acto legislativo sobre la materia dictado por España para América.

Concluye dicho período cuando comienza el período orgánico y legislativo, el 9 de diciembre de 1853, con la sanción en Paraná del Estatuto de Hacienda y Crédito por el Congreso de la Confederación. Su Título X estaba consagrado a las propiedades mineras y aclaraba que, hasta que el Congreso dictare el Código de Minería, regirían las ordenanzas de Nuevo Méjico con las modificaciones que las legislaturas provinciales hubieren hecho en ellas. Sancionada la Constitución Nacional de 1853, el Art. 67 inciso 11 estableció que, entre las atribuciones del Congreso, estaba la de dictar códigos, entre otros el Código de Minería.

El oro y la plata

En la primera mitad del siglo XIX, la minería argentina se volcó primordialmente a la explotación del oro y la plata. Capitales locales o extranjeros se embarcaron en proyectos empresarios de dificultosa realización, con resultados magros. En el marco de un país en auge agro-exportador –en el que se suponía que todo cuanto se sembraba hacía brotar grandes riquezas, y tras tres siglos de explotaciones de los mismos minerales de manera incesante- la extracción de oro y plata se fue aplacando. Se atribuyó esta decadencia a la falta de conocimientos técnicos, la mala administración, revoluciones, guerras civiles, etc. Sin embargo es verosímil que haya sido la caída de precios en los mercados exteriores el factor que motivó la declinación. Sin embargo, estas condiciones no impedirían que algunos sectores del poder político y económico engendraran los primeros ´manejos turbios´ en el ámbito de la minería argentina.

Durante la segunda mitad del siglo XIX se produciría un viraje, y la actividad minera se orientó hacia la explotación del cobre y el plomo, destacándose principalmente los trabajos realizados en los distritos de El Salado (provincia de La Rioja), Capillitas (Catamarca) y Virorco (San Luis).

A su vez, los últimos años del siglo XIX evidenciaron un moderado auge minero. Al progresivo interés de profesionales por la geología, el Estado también sumó su inquietud y comenzó a desarrollar sus propias herramientas de investigación. El primer día de mayo de 1887 entraba en vigencia una herramienta legal fundamental: el Código de Minería de la Nación. De esta manera, se cumplía con el mandato de la Constitución de 1853, que exhortaba a la redacción de varios códigos, entre ellos el que establecería el marco general para el desarrollo de la minería en la centuria siguiente.

Siglo XX: La minería y las guerras

A principios del siglo XX varios sectores de la minería tenían un gran impulso debido a las condiciones externas. El estallido de la Primera Guerra Mundial, si bien puso freno a este ímpetu, provocó que los países beligerantes dejaran de exportar materias primas minerales que la Argentina requería, por lo que su sustitución en el ámbito local no tardó en llegar. Por estos motivos, aumentaron notablemente las solicitudes y consultas mineras en el país, así como los pedidos de análisis de minerales, rocas, aguas, carbones y petróleos.

A su tiempo, con la llegada de la Segunda Guerra Mundial, se acrecentó el interés por la minería local y se sumaron nuevas explotaciones a las de los metalíferos y no-metalíferos que habían podido mantenerse. Tomó fuerza la explotación del mineral de hierro en la sierra de Zapla (provincia de Jujuy) y el Estado Nacional encabezó la explotación de azufre en el Norte del país, fundamentalmente en la puna salteña, y también en Mendoza. También avanzaron en su desarrollo el distrito auri-manganífero de Farallón Negro en Catamarca -a través de la empresa provincial Yacimientos Mineros Agua de Dionisio (YMAD)- y el distrito de Sierra Grande, en Río Negro. La Dirección de Minas y Geología –que pasó a depender en esos años de la Secretaría de Industria- el Banco de Crédito Industrial Argentino y la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM) tomaron la iniciativa en el abastecimiento de materias primas minerales a la industria local, ante un mercado mundial destruido por la guerra. Por esos días, el sector privado se mantenía en su mayor parte al margen.

Los Códigos de Minería

Constituye el objeto especial de los códigos de minería, o códigos de la propiedad minera, establecer el régimen de dominio de las minas o yacimientos de estancias minerales y determinar las condiciones bajo las cuales está permitida su exploración y explotación. Los códigos de minería, en definitiva, establecen cómo se adquiere, cómo se conserva y cómo se pierde el derecho de explorar y explotar un yacimiento minero.

En virtud de la potestad o jurisdicción legislativa delegada por la Constitución al Congreso, compete a éste, en forma exclusiva:

– Determinar las distintas categorías de minas, respetando las bases del dominio originario fijadas en la Constitución.

– Establecer las condiciones legales bajo las cuales será permitida su exploración y explotación.

– Reglar las demás relaciones de derecho público y privado que son consecuencia de la explotación y el trabajo de las minas (servidumbres, expropiaciones, responsabilidades, canon y demás condiciones de amparo, policía minera, estadística, protección de los recursos minerales y del ambiente).

El Código en Argentina

De las minas y su dominio

Artículo 1.- El código de minería rige los derechos, obligaciones y procedimientos referentes a la adquisición, explotación y aprovechamiento de las sustancias minerales.

Clasificación y división de las minas

Artículo 2.- Con relación a los derechos que este código reconoce y acuerda, las minas se dividen en tres categorías:

1a.) Minas de las que el suelo es un accesorio, que pertenecen exclusivamente al Estado, y que sólo pueden explotarse en virtud de concesión legal otorgada por autoridad competente, o mediante contratación efectuada con sujeción a las disposiciones de este código y en los casos que el mismo establece.

2a.) Minas que por razón de su importancia, se conceden preferentemente al dueño del suelo; y minas que, por las condiciones de su yacimiento, se destinan al aprovechamiento común.

3a.) Minas que pertenecen únicamente al propietario, y que nadie puede explotar sin su consentimiento, salvo por motivos de utilidad pública.

La Ley ha clasificado o agrupado las distintas sustancias minerales en categorías de derechos atendiendo a su naturaleza, importancia económica y condiciones de presentación de los yacimientos.

Las minas clasificadas en la primera categoría incluyen las especies minerales de mayor valor económico e industrial.

Las minas incluidas en la segunda categoría comprenden dos grupos o categorías diferentes, el primer grupo lo forman aquellas minas que, en razón de su menor importancia económica, el Código concede preferentemente al dueño del terreno, el segundo grupo lo forman aquellas minas que, por las condiciones particulares de los yacimientos, se prestan a una explotación de carácter colectivo.

Las sustancias minerales de tercera categoría comprenden ciertos tipos de rocas denominadas en conjunto rocas de aplicación.

Dominio

Por dominio originario entendemos el derecho que pertenece desde el origen o descubrimiento de la cosa a una persona física o jurídica, a diferencia del dominio derivado, que reconoce la existencia de un dueño anterior. Entre los sistemas que tratan de explicar la atribución del dominio originario de las minas, los más conocidos son tres: el de la accesión, el regalista y el dominial.

El sistema de la accesión -o mejor llamado de la propiedad inmobiliaria- atribuye la propiedad de las minas, o facultades amplias de disposición, al dueño del terreno en que se encuentran situadas. Para este sistema las minas no tienen caracteres propios, forman parte integrante del inmueble superficial y siguen su condición jurídica.

El sistema regalista, a diferencia del anterior, parte del principio de que las minas forman una propiedad distinta y separada del suelo que las contiene y constituyen una categoría de bienes ´res nullus´: no pertenecen a nadie, ni siquiera al Estado. El Estado tiene, sin embargo, sobre todas las cosas ubicadas en su territorio, un derecho de tutela o jurisdicción denominado en el derecho público “dominio eminente o radical”, vinculado a la soberanía que ejerce y no a la propiedad, en virtud del cual, como representante del interés público, puede reglar jurídicamente el destino de las cosas aunque no le pertenezcan patrimonialmente. Es en virtud de este dominio, potestad o jurisdicción, que el Estado atribuye a los particulares diferentes derechos sobre las minas, prefiriendo un destinatario a otro, según la importancia de las sustancias y el grado de interés general comprometido. El regalista, o derecho regaliano, indicaba en el medioevo y en el régimen feudal, el privilegio del sumo imperio. Constituye, en el derecho moderno, un verdadero patronato o derecho de tutela que el Estado ejerce sobre las minas, por evidentes razones de interés público. El código argentino acepta este sistema para todas las sustancias clasificadas en la primera y segunda categoría.

El sistema dominial o dominical, por último, atribuye al Estado una suerte de derecho de propiedad sobre las minas y no sólo la jurisdicción o el patronato minero, como en el sistema regalista. Las minas, en el sistema dominial, forman parte del patrimonio indisponible del Estado.

Analicemos el significado que el dominio originario del Estado tiene, según la fórmula adoptada por el Art. 7, el cual atribuye ese dominio a la Nación o a las provincias, según el lugar en que las minas se encuentren situadas, y con el carácter de bienes privados, declaración ésta concordante con la del Art. 2342, inc. 2 del Código Civil, que le sirvió de antecedente.

Articulo 7º: “Las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias, según el territorio en que se encuentren”.

La concesión permite al titular del derecho, gozar de un verdadero derecho de propiedad sobre los yacimientos otorgados; no obstante ser una propiedad distinta de la del terreno, se rige por los mismos principios de la propiedad común -pueden venderlas, darlas en usufructo, arrendarlas, donarlas, transmitirlas a su muerte, hipotecarlas, aprovechar y disponer de ellas-con sujeción a las normas del Código de Minería, ya que es un derecho de propiedad sujeto a condición resolutorias, si no se cumple con las normas de amparo. Es de reconocer que no es así en otros sistemas jurídicos más modernos y con concepciones más evolucionadas, por ejemplo, en Francia se considera el derecho del concesionario como un derecho real inmobiliario de explotar; o en Italia, donde se inclina a favor de la dominialidad estatal sobre el patrimonio minero. Méjico, en el Art. 27 de la Constitución, consagra el principio del dominio imprescriptible e inalienable de la Nación sobre las minas, y sólo el gobierno federal puede dar concesiones a los particulares.

La dominialidad del Estado sobre los recursos minerales ha tenido en las distintas épocas alcances y efectos diferentes, según constituya una expresión de la soberanía que el Estado ejerce sobre todas las cosas ubicadas dentro de su territorio, o represente la manifestación del poder real que el mismo aplica sobre las cosas: ´usus, fructus, abusus´. Como conclusión: el dominio público de las minas derivaría así, no de su uso general, sino de su destino final de servir a la utilidad general como bienes escasos y agotables. La declaración de utilidad pública de la industria minera indicaría que la fuente generadora de esta actividad no puede pertenecer sino al dominio público.

El dominio minero del Estado forma un género especial de dominio administrativo cuyos elementos constitutivos pertenecen principalmente al dominio público. Sus caracteres son la inalienabilidad y la imprescriptibilidad. La inalienabilidad protege a perpetuidad la cosa asegurando su destino de bien común. Constituye en definitiva, la garantía legal de que ese destino no podrá ser afectado por actos del gobierno o por hechos de los particulares. La inalienabilidad no impide la constitución de derechos privados sobre el patrimonio minero del Estado, compatibles con el destino de utilidad pública fijado por la ley.

Además de la cuestión sobre la naturaleza del dominio originario de las minas, el Art. 7 decide el problema jurisdiccional de la división del patrimonio minero entre Nación y las provincias. Esta cuestión jurisdiccional de la propiedad de las minas, que alentó distintas posiciones doctrinarias y legislativas durante más de un siglo, ha sido definitivamente resuelta a través de la Reforma Constitucional sancionada el 22 de agosto de 1994. Conforme lo dispone el último párrafo de su Art. 124 “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.

Debe recordarse que el Art. 10 del Código de Minería dispone que “Sin perjuicio del dominio originario del Estado reconocido en el Art. 7, la propiedad particular de las minas se establece por la concesión legal”, de donde lo que se tiene dicho con respecto al citado Art. 7 del Cód. de Minería, será de una gran utilidad para establecer el concepto señalado.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha tenido oportunidad de recordar las diferentes leyes que rigieron en nuestro país, y el Procurador General de la Nación -en el dictamen de la causa “Yacimientos Petrolíferos Fiscales” de Fallos 301:341 La Ley, 1979-C, 322, en la que se contempló la cuestión del dominio originario de las minas- sostuvo: ”Desde otro ángulo importa destacar que el dominio de las provincias sobre las minas no es el dominio del Código Civil con los atributos que le son inherentes. Aquel dominio, tal como lo legisló el Código de Minería, es el dominio eminente o radical propio de un sistema regalista. El contenido económico es prácticamente ilusorio porque las provincias no pueden explotar esos bienes por sí mismas, debiendo conceder la propiedad útil a los particulares”. (Arts. 7º, 8º, 9º, 10 y concs. del Cód. de Minería). Y hasta el mismo canon que percibe la autoridad minera provincial con motivo de la concesión, pero que fija la autoridad minera nacional (Art.2º, Ley 10.273) tiene carácter simbólico y no rentístico.

En una sentencia del 5 de abril de 1982, la Sala 4º de la Cámara en lo Civil y Comercial de Rosario señaló que el dominio originario importa una potestad de disposición y regalía con sujeción a un ordenamiento fundamental. Esta es la esencia del dominio originario minero llamado regalista, transformado por virtud de distintas leyes modificatorias del Código, 12.161, 17.319 y 22.259, en dominial regalista, tendiente a asegurar la preponderante intervención del Estado en el aprovechamiento y explotación de los minerales (Arts. 9 y 13, Cód. Minería)

El D. Catalano(1) opina que el dominio minero del Estado constituye un género especial de dominio equiparable al dominio público, caracterización ésta que permite la mejor administración del patrimonio minero.

La distinción entre dominio y jurisdicción

La decisión de la Convención Reformadora de la Constitución de 1994, en materia de recursos naturales, ha sido reconocer el dominio originario a favor de las provincias, pero manteniendo la diferenciación entre tal dominio originario y la jurisdicción.

La Corte Suprema de la Nación en una sentencia del 29 de mayo de 1929, señaló la existencia en nuestro derecho de la distinción entre dominio y jurisdicción: “…Consideramos necesario distinguir el dominio de la jurisdicción ya que, esta última, entendida como capacidad para reglar los usos de un bien, no sigue siempre a su dominio”. Tal decisión es, por cierto, un ´leading case´.

El Dr. Pedro J. Frias respalda su opinión acerca de la distinción entre dominio y jurisdicción, en dicha sentencia -en la cual se discutía si la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe podía ejercer sus potestades impositivas dentro del ámbito geográfico del puerto de Santa Fe- en razón de lo dispuesto por el entonces vigente Art. 67 inc. 27 de la Constitución Nacional del 1853. [Art. 67 “Corresponde al Congreso…….27) Ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación, y sobre los demás lugares adquiridos por compra o cesión, en cualquiera de las provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes y otros establecimientos de utilidad nacional”]

La Corte expresó “que dominio y jurisdicción no son conceptos equivalentes ni correlativos, pues bien pueden existir uno sin la otra. Así la jurisdicción sobre playas y riberas, que no importa el dominio nacional sobre ellas, así la que se ejerce sobre establecimientos nacionales ubicados en inmuebles no adquiridos y así el dominio privado del Estado general en bienes situados en las provincias y sobre los cuales no ha fundado obras o establecimientos de utilidad nacional: en éstos hay dominio y no jurisdicción. La jurisdicción nace del destino de orden nacional que se da a los terrenos obtenidos por compra o cesión”.

Frías señala que “no siempre hay coincidencia entre el titular del dominio y de la jurisdicción…”, siendo menester tener en cuenta que “…la jurisdicción es la suma de facultades divisibles en las diversas materias de gobierno, el dominio se ejerce sobre las cosas; la jurisdicción sobre las relaciones”.

(ARGENPRES)

*María Cristina Betti es abogada. Profesora de Derecho de Minería y Energía (UNLa Plata). Miembro del MORENO.