Tras un largo derrotero judicial, la Suprema Corte provincial de Justicia avaló la denominada tasa portuaria que se había implementado en nuestra ciudad entre 2015 y 2017.
De esta manera la justicia habilitó el cobro de dicha tasa por el momento en el que estuvo vigente.
El aporte lo deberían realizar las exportadoras de cereal que operan en nuestra estación marítima.
La historia
Vale recordar que el 17 de febrero de 2015, el Concejo Deliberante aprobaba la tasa portuaria, «tasa única por mantenimiento extraordinario de las arterias viales urbanas» contemplada en la ordenanza fiscal e impositiva. La misma establecía que, por cada tonelada exportada, por puerto Quequén, el Estado municipal obtendría un ingreso.
En aquella oportunidad se indicaba que las exportadoras que abonarían 33 centavos por cada dólar exportado según el tonelaje de la carta de porte, aclarándose que no era con cargo al transportista.
El 8 de agosto de 2017 se intimó a 36 empresas a pagar por entonces 81 millones de pesos, cifra basada en el volumen de toneladas operadas en Puerto Quequén durante el año 2016 y los meses de 2017.
El 29 de diciembre de 2017 fue derogada por una mayoría de trece votos. El período 2015-2017 pasó a la Justicia, ante una medida cautelar presentada por el sector exportador, la cual fue resuelta hace unos días por la Suprema Corte.
La sentencia previa de la Cámara de Apelación en lo Contenciosos Administrativo de Mar del Plata
La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en Mar del Plata, de conformidad con lo establecido en el art. 8 del Anexo Único del Acuerdo S.C.B.A. N° 3975/2020, en Acuerdo, pronuncia sentencia en la causa C-11130-NE1 “CENTRO DE EXPORTADORES DE CEREALES Y OTROS c. MUNICIPALIDAD DE NECOCHEA s. PRETENSION DECLARATIVA DE CERTEZA”, con arreglo al siguiente orden de votación según sorteo de ley: doctores Ucín, Riccitelli y Mora.
ANTECEDENTES
I. En lo que aquí interesa, el titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo del Departamento Judicial Necochea hizo lugar a la pretensión declarativa de certeza incoada por el Centro de Exportadores de Cereales y la Cámara de la Industria Aceitera de la República Argentina (con la adhesión de Cantabria SA; IDC Argentina SA; Alea y Cia. SA; Cargil SACI; Lartirigoyen y Cia.SA; Oleaginosa Moreno Hnos. SA; Vicentin SAIC; Bunge Argentina SA; Chs de Argentina SA; Cofco Argentina SA; Curcija SA; E_Grain SA; Gear SAAICF; Asociación de Cooperativas Argentinas Cooperativa Limitada; Amaggi Argentina SA; Los Grobo Agropecuaria SA, Nidera SA y Campoamor Hermanos SA) contra la Municipalidad de Necochea y, en consecuencia, declaró inaplicable la tasa solidaria por mantenimiento diferenciado de la red vial, creada por Ordenanza Fiscal e Impositiva de los años 2015, 2016 y 2017 (ord. 8431/15, 86827/16 y 9011/17). Impuso las costas del proceso a la demandada vencida (art. 51 del C.C.A.) y difirió la regulación de honorarios (cfr. sent. del 21-6-2022).
II. Declarada por esta Alzada la admisibilidad del recurso de apelación incoado por la accionada en fecha 10-07-2022, y puestos los autos al Acuerdo para sentencia, corresponde plantear la siguiente
CUESTIÓN
¿Es fundado el recurso?
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Ucín dijo:
I.1. La sentencia apelada:
El juez de grado dictó resolución con el alcance antes indicado.
Luego de caracterizar a la pretensión declarativa de certeza, destacó que la demanda de marras fue instada ante la creación, por parte del Municipio de Necochea, de un tributo denominado “tasa solidaria por mantenimiento diferenciado de la red vial”, incluido en la Ordenanza Fiscal e Impositiva de los años 2015, 2016 y 2017, para ser finalmente derogada en forma implícita al no incorporarse a la Ordenanza Fiscal e Impositiva del año 2018. Destacó que, durante el período de vigencia del tributo, la Municipalidad efectuó actos de aplicación, a intimar a diferentes empresas a oblar el valor de la tasa dispuesto por el Concejo Deliberante, circunstancia que denota la actualidad de la discusión planteada.
Refirió que, bajo tales circunstancias, las accionantes, empresas relacionadas a la comercialización de granos, plantearon incertidumbre respecto de diversos aspectos de la gabela creada por la Comuna, al tiempo que denunciaron su ilegitimidad.
Seguidamente, transcribió los preceptos de la Ordenanza que estipulan sobre el hecho imponible (art. 413), base imponible (art. 414), valor de la tasa (art. 415), contribuyentes del tributo (art. 416), forma y plazos de pago (art. 417). También hizo referencia al decreto reglamentario n° 03/16 del Departamento Ejecutivo, el cual estableció el circuito habilitado de acceso al Puerto Quequén (fs. 300/301). Agregó que luego, por decreto municipal n° 05/16, se modificó el decreto por medio del cual se reglamentaba el cobro de la tasa (n° 1198/15, fs. 292/299) y se designó desde el 04-01-2016 al Consorcio de Gestión de Puerto Quequén como único agente de percepción (fs. 302/304). Por último, se refirió al decreto municipal n° 1697, por el que se estableció que, a partir del 01-01-2016, el monto correspondiente a la tasa solidaria por mantenimiento diferenciado de la red vial debía ser abonado en forma directa por el destinatario de la carta porte.
Tras la reseña, señaló que los cambios normativos efectuados por el Departamento Ejecutivo en la reglamentación introdujeron variaciones en la relación tributaria entre el Municipio y las empresas eventualmente obligadas al pago del tributo. Y que dichas modificaciones, sumadas a los restantes tópicos y objeciones planteadas por los accionantes, ameritaban realizar un examen sobre la validez constitucional de aquel.
Así, expresó que la autoridad municipal necesariamente tenía que brindar, con relación al sujeto obligado al pago, el servicio por el cual gravaba la actividad que constituye el hecho imponible descripto en la norma, sin que resulte suficiente una actuación meramente declamativa.
Destacó que, según la redacción de la previsión normativa, el hecho imponible de la tasa objeto de autos está constituido «por los servicios de mantenimiento, mejora y obras complementarios de las arterias que componen la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea, en función del circuito de salida habilitado con acceso a Puerto Quequén, para vehículos automotores cuyo transporte de carga supere los 3.500 kilogramos de peso total».
Subrayó que asistía razón a la parte actora al plantear que la tasa afecta los derechos a la igualdad, proporcionalidad y razonabilidad, toda vez si bien el uso de la vía pública es realizado por toda la comunidad, “el gravamen aquí establecido recae sobre un grupo de usuarios, calificados discrecionalmente por el peso de la mercadería transportada”. A su juicio, “resulta un evidente contrasentido que aquellos usuarios de la mismas vías con idéntico peso pero con destino diferente, no resulten gravados por la tasa municipal”, circunstancia que afecta el principio de igualdad en las cargas públicas.
Refirió, por otra parte, que la Ordenanza instituía como contribuyente del tributo a toda persona física o jurídica que actúe como destinatario de la carga según la carta de porte. Juzgó que ello importaba una contradicción, pues se estaría imponiendo el pago de la tasa a quien, en rigor, no puede ser calificado como usuario del servicio. Asimismo, consideró que la imposición de un costo al dueño de la mercadería en tránsito con destino a un puerto para su exportación constituye “un tributo que excede las atribuciones propias de municipio, lindando en su naturaleza a una figura similar a un derecho aduanero, afectando por otro lado, la libre circulación de bienes y mercaderías por el territorio de la Nación (arts.25, 26, 31, 57 Constitución Pcia de Bs As y arts. 4, 9, 10 y 75 incs.1 y 13 de la C.N.)”.
Manifestó que se encontraba vulnerado el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento celebrado entre la Nación y las provincias el 12 de agosto de 1993 y ratificado por el art. 33 de la ley nacional 24.307 y el decreto 14/1994 y -en lo que aquí interesa- por ley 11.463 de la Provincia de Buenos Aires.
Por último, señaló que el Departamento Ejecutivo incurrió en un exceso al haber determinado, mediante decreto n° 3/2016, el circuito por donde debían transitar los vehículos sometidos a la tasa, pues ello es una materia que correspondía ser regulada por ordenanza unicipal, pues constituye la parte descriptiva del hecho imponible, “requiriendo necesariamente el trámite especial de la ordenanza fiscal municipal (LOM arts.109, 226, 227 entre otros art.193 inc 2 Constitución Pcial), excediendo la cuestión su determinación en un simple reglamento de ejecución de la ordenanza controvertida”.
2. Recurso de apelación de la Municipalidad de Necochea:
2.1. Explicó, en primer orden, que los decretos reglamentarios de la Ordenanza dictados por el Departamento Ejecutivo (n°s 357/15, 344/16 y 3244/16) no produjeron una alteración de los elementos constitutivos de la relación tributaria, ni podían ser tachados de ilegítimos, desde que se trató de la reglamentación de los detalles y pormenores necesarios para poder poner en práctica la gabela creada, y en modo alguno interfieren en las atribuciones propias del Órgano Deliberativo. Con tal inteligencia, concluyó que las normas referenciadas “se enmarcan dentro de la facultad reglamentaria otorgada por la Ley Orgánica de Municipalidades, sin que la implementación de pago instaurada contradiga la Ordenanza Fiscal, ni cercene los fines de la misma”.
2.2. Por otro lado, destacó que la tasa de autos retribuye un servicio concreto realizado por el Municipio. Explicó que la Comuna prestó los servicios de mantenimiento, mejora y se ejecutaron obras en las arterias, ante el deterioro anticipado del denominado circuito habilitado con acceso a Puerto Quequén, producido por el incesante tráfico de camiones que transportan su carga hacia las distintas terminales portuarias. Y añadió que, de no existir ese excesivo tránsito vehicular, “no sería necesario realizar el mantenimiento anticipado de dichas arterias”. A su entender, es la actividad económica de las empresas representadas por las accionantes la que reduce significativamente la vida útil del pavimento de concreto y asfalto, a la vez que la red de caminos utilizada es la única vía de acceso a las terminales portuarias.
2.3. Asimismo, adujo que la determinación del circuito de acceso al Puerto de Quequén realizada por el Departamento Ejecutivo (decreto n° 03/2016) no constituye un exceso reglamentario, ni infringe el principio de legalidad tributaria. Explicó que el hecho imponible fue debidamente delineado por el Órgano Deliberante en la Ordenanza de creación, en la que se establecieron los elementos básicos y estructurales del tributo, como son el hecho imponible, los sujetos pasivos y los elementos necesarios para la fijación del quantum.
Subrayó, en esa inteligencia, que la ley tributaria constituye la base que sienta los principios fundamentales de la gabela, la que luego es integrada por el Órgano Ejecutivo mediante el ejercicio de sus atribuciones reglamentarias. Argumento que, en la especie, la reglamentación no alteró el espíritu de la Ordenanza Fiscal e Impositiva, ni los aspectos estructurales de la tasa, pues “de ninguna manera la fijación del circuito, implicó trastocar los elementos que influyen en la existencia de la Tasa en sí misma ni la cuantía de la obligación”.
2.4. Por otra parte, sostuvo que el gravámen no vulnera los principios de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad, “ya que con la Tasa se pretende solventar un servicio prestado a un grupo individualizado de contribuyentes”, que, son, en definitiva, “a quienes se considera justo que provean a su financiación”. Destacó que la garantía de la igualdad no supone una igualdad aritmética o absoluta, sino la equiparación de tratamiento frente a la igualdad de situaciones o circunstancias. Señaló que en modo alguno puede sostenerse que el mentado principio haya sido violentado con la gabela en cuestión, pues no existe desigualdad de tratamiento frente a la igualdad de situaciones impuestas por la ordenanza cuestionada, y en la medida que los contribuyentes y responsables son todas las empresas que actúen como destinatarios de la carga según la carta de porte, sin excepción.
En cuanto a la proporcionalidad del gravamen, especificó que un tributo cumple con ese recaudo cuando guarda relación con la riqueza o base imponible y la capacidad contributiva. Indicó que, de acuerdo a información publicada por el Consorcio de Gestión del Puerto de Quequén, sólo en el año 2016 dicha terminal portuaria operó siete millones cuatrocientos treinta y un mil ochocientos veintitrés toneladas (7.431.823), lo cual, independientemente de la carga trasportada (cebada, soja, trigo, maíz, girasol, aceite de girasol, etc.), “representan para las empresas involucradas en las operatorias, verdaderos ingresos millonarios”. Por tal razón, consideró “que difícilmente se pueda determinar que la tasa en cuestión lesiona el principio de proporcionalidad”, en tanto “los montos involucrados resultan ser equitativos y aceptables, siempre que la cuantía de la tasa sea calculada en función de cada tonelada de carga transportada declarada en la carta de porte”. Y, con ello, “no sólo se tiene en cuenta la capacidad tributaria de los obligados al pago, sino también el movimiento de mercadería realizado a través de las arterias de la ciudad, con lo cual se le exige un esfuerzo económico mayor a las empresas que utilizan más asiduamente el circuito habilitado descripto…”.
Añadió que no solamente se cobra a los menos capacitados una contribución menor que la requerida a los de mayor capacidad, sino que también se equilibra el costo social del servicio con el resto de habitantes de la ciudad que, si bien utilizan dichas arterias, no son responsables de su deterioro masivo y anticipado. Como colofón, concluyó que “no cabe duda que el monto del gravamen es proporcional al costo del servicio prestado por la Municipalidad de Necochea, si tenemos en cuenta que es gracias al mantenimiento de las arterias las empresas pueden realizar su actividad. De otra manera, sencillamente las cargas nunca podrían llegar a destino”.
2.5. Desde otra perspectiva, manifestó que la tasa en estudio mal puede ser asimilada a un derecho aduanero, pues el art. 75 inciso 30 de la Constitución Nacional -que involucra no sólo a las Provincias sino también a las municipalidades-, establece que “los Municipios pueden ejercer su potestad impositiva, inspeccionando y cobrando las respectivas tasas a todo local, negocio o establecimiento que se encuentre dentro de su jurisdicción territorial, siempre y cuando su ejercicio no constituya un obstáculo real y efectivo a la consecución de los fines de la actividad portuaria provincial”. Con ello en consideración, subrayó que las empresas exportadoras se sirven de un servicio prestado por la Municipalidad, la red vial, que se encuentra fuera del puerto, transportando cargas que por su peso y frecuencia de paso conllevan un deterioro de las calles y avenidas superior al ordinario, por lo que en aras del interés general resulta razonable el pago de una tasa que atienda la intensidad del uso del servicio municipal.
2.6. Por último, se agravió del fallo en cuanto sostuvo que el Municipio violentó el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento con la sanción de la tasa en debate, mas no explicó, concretamente, en que consistió la supuesta infracción normativa. Conflicto que a su juicio resulta inexistente, desde que el tributo no afecta los mismos hechos económicos que algún impuesto provincial, ni directa ni indirectamente la circulación interjurisdiccional de bienes.
II. Cabe brindar respuesta afirmativa al interrogante planteado.
1. Antecedentes del caso sometido a revisión:
Se debate en estos autos la adecuación constitucional de la denominada tasa solidaria por mantenimiento diferenciado de la red vial, implementada por el Municipio de Necochea durante los ejercicios fiscales 2015, 2016 y 2017.
El juez de grado receptó la pretensión promovida por el Centro de Exportadores de Cereales (entidad que nuclea a las empresas exportadoras de granos de soja, trigo, maíz, cebada, sorgo, girasol y arroz, entre otros) y por la Cámara de la Industria Aceitera de la República Argentina (sujeto que agrupa a gran parte de las empresas que elaboran aceites vegetales y harinas proteicas del país) -pretensión a la que, además, adhirieron las entidades descriptas en el punto I de los Antecedentes de este pronunciamiento- y declaró la inaplicabilidad de la tasa cuestionada.
La descalificación constitucional de la gabela efectuada por el a quo se apuntaló, sustancialmente, en los siguientes ejes argumentativos:
(i) Violación de los principios constitucionales de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad, pues los únicos contribuyentes del tributo son los destinatarios de la carga según la carta de porte, a quienes se les impone solventar -en exclusividad- el costo de un servicio que atañe a toda la comunidad, como lo es el mantenimiento del circuito vial habilitado con salida a Puerto Quequén. Y ello, pues -conforme el temperamento del magistrado- se trataría de caminos públicos que pueden ser utilizados por todas las personas en general (al atravesar el ejido urbano del Municipio) e, incluso, por otros operadores del sector portuario, a quienes no se les impone el pago del gravamen.
(ii) La tasa no brinda ningún servicio concreto a quien la propia Ordenanza instituye como contribuyente y obligado al pago del tributo (destinatario de la carga según la carta de porte). Señaló que la Municipalidad impuso el pago del gravamen a quien, en rigor, no puede ser calificado como usuario del servicio, lo que no resulta compatible con la naturaleza de este tipo de tributos.
(iii) La tasa se asimila a un derecho aduanero, pues grava el transporte de mercaderías que se exportan través del Puerto Quequén, al imponer su pago al destinatario de la carta de porte (v.gr. las empresas exportadoras que reciben la carga en las terminales portuarias de Puerto Quequén). En el razonamiento del a quo, el tributo colisiona con el art. 9 de la Constitución Nacional (el cual prohíbe las aduanas internas) y los arts. 4 y 75 inc. 1° del mismo Cuerpo Fundamental, en cuanto establecen que los derechos de importación y exportación le corresponden de manera exclusiva y excluyente a la Nación, por lo que las provincias ni los municipios pueden imponer tributos a la importación y exportación. También acusó violación a los arts. 10 y 75 inc. 13 de la Constitución Nacional, por cuanto se trataría de una gabela que grava la circulación de mercaderías por el territorio del Municipio, constituyendo un obstáculo a la libre circulación económica.
(iv) Exceso reglamentario del Departamento Ejecutivo al fijar, mediante decreto n° 3/2016, el circuito por donde debían transitar los vehículos sometidos al pago de la tasa. Según expuso, en virtud del principio de legalidad tributaria, ello es una materia que debía ser regulada por ordenanza municipal, por tratarse de un elemento esencial del hecho imponible, “requiriendo necesariamente el trámite especial de la ordenanza fiscal municipal (LOM arts.109, 226, 227 entre otros art.193 inc 2 Constitución Pcial), excediendo la cuestión su determinación en un simple reglamento de ejecución de la ordenanza controvertida”.
(v) Violación del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento celebrado entre la Nación y las provincias el 12 de agosto de 1993, aunque sin explicitar, concretamente, de qué manera se habría producido la mentada infracción.
2. Las normas municipales que son objeto de cuestionamiento:
La denominada tasa solidaria por mantenimiento diferenciado de la red vial fue implementada el Municipio de Necochea durante los ejercicios fiscales 2015, 2016 y 2017, mediante la regulación que las respectivas Ordenanzas Fiscales e Impositivas establecieron en sus arts. 413 a 148 (Ordenanzas n°s 8431/2015 -Fiscal e Impositiva 2017-; 8682/2016 -Fiscal e Impositiva 2016-, y 9011 -Fiscal e Impositiva 2017-).
En lo que aquí interesa, la norma estipula que el hecho imponible está dado “por los servicios de mantenimiento, mejora, y obras complementarias de las arterias que componen la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea, en función del circuito de salida habilitado con acceso a Puerto Quequén, para vehículos automotores cuyo transporte de carga supere los 3.500 kilogramos de peso total” (art. 413). Por su parte, la base imponible está constituida por cada tonelada de carga transportada declarada en la carta de porte, reservándose el Municipio la facultad de constatar en cada caso si la carga efectivamente transportada se corresponde con la declarada. De existir diferencias en este último caso, la base imponible será la tonelada de carga constatada (conf. art. 414). A su vez, el valor de la tasa fue fijado en el equivalente al valor de medio litro de gasoil grado 2 por cada tonelada de carga (art. 415). En cuanto a los sujetos obligados al pago, la Ordenanza prescribe que serán contribuyentes del presente tributo “toda persona física o jurídica que actúe como destinatario de la carga según la carta de porte” (art. 416). Asimismo, se estipula que el Departamento Ejecutivo “podrá designar agentes de percepción y/o de retención entre las personas que administren o dispongan de los bienes de los contribuyentes, y todos aquellos que por sus funciones públicas, oficio o profesión intervengan en la formalización de actos imponibles o referentes a bienes o actividades afectadas al pago de las obligaciones tributarias conforme Art. 10º de esta Ordenanza Fiscal Impositiva” (art. 418).
3. Análisis de las cuestiones planteadas:
Habiendo definido en el apartado precedente el núcleo de la controversia, y sin necesidad examinar las cuestiones y planteos oportunamente dirigidos a patentizar el estado de incertidumbre que habilitó, desde el plano de la viabilidad formal, la presente pretensión declarativa de certeza (cuestión que ha arribado firme a la instancia recursiva), corresponde, a continuación, dilucidar a las cuestiones de fondo sometidas al conocimiento de este Tribunal de apelación, concernientes a la validez constitucional de la tasa municipal objeto de autos.
3.1.1. De modo preliminar, cabe tener presente que, conforme lo señaló la Suprema Corte de Justicia provincial en la causa A. 74.224, «Herrera Vegas”, sent. del 24-2-2021, el ordenamiento constitucional y legal de la Provincia de Buenos Aires confiere a los municipios potestades para disciplinar variados aspectos -incluido el tributario-, siempre en el interés general de la comunidad local. Así, el análisis de las cuestiones debatidas en la especie no puede desentenderse de lo dispuesto por la Constitución provincial, las leyes dictadas en su consecuencia y las ordenanzas municipales sancionadas en ejercicio de la autonomía municipal (conf. arts. 1, 5, 121 y 123, Const. Nac. y 1, Const. prov.). Es que, en el derecho público de la Provincia son «…atribuciones inherentes al régimen municipal… la administración de los intereses y servicios locales…» (arts. 190 y 191 de la Const. provincial), teniendo a su cargo -entre otras funciones- el ornato, la salubridad y la vialidad pública (art. 192 inc. 4° de la Constitución provincial). A tal fin, la Carta fundamental confiere a las municipalidades la potestad de dictar «…ordenanzas y reglamentos» (art. 192 inc. 6, Const. cit.) que comprenden, entre otras materias, la creación de los tributos necesarios para financiar el presupuesto (art. 192 inc. 5, de la Const. citada), entre los que la Constitución incluye, expresamente, a los «…impuestos o contribuciones de mejoras…» (art. 193 inc. 2, Const. cit.)
La Ley Orgánica de las Municipalidades (dec. ley 6.769/58, con múltiples reformas), en sentido coincidente, reconoce los poderes locales para crear «impuestos, tasas, derechos … contribuciones…», consagrando un conjunto de normas que, al decir de esta Suprema Corte, no revisten el carácter de enunciados taxativos (arts. 226 y 227 de la L.O.M.; doct. S.C.B.A. causa I. 1.992, «Aguas Argentinas S.A.», sent. de 7-3-2005 y sus citas). De todo ello se sigue que, mientras el ejercicio del poder de policía local y la imposición de gravámenes por los servicios municipales prestados en tal marco no importe un inconciliable contradicción, una «franca oposición» (cfr. doct. C.S.J.N. Fallos: 320:619) con aquellas otras atribuciones o poderes en cabeza del Estado provincial que recaigan sobre una misma actividad, no puede predicarse la interdicción absoluta de las pretensiones tributarias comunales (conf. doct. S.C.B.A. causa I. 1.992, cit.).
3.1.2. En lo atinente a las tasas como especie de los tributos, la Corte provincial destacó que los tributos se diferencian en cuanto al presupuesto de hecho adoptado por la ley para poder exigirlo: en el caso de la tasa, la prestación efectiva o potencial de una actividad de interés público que afecta al obligado; en el caso del impuesto, el hallarse en una de las situaciones consideradas por la ley como hecho imponible (conf. doct. S.C.B.A. causas I. 1.270, «Casa Blanco S.C.A.», sent. del 18-04-1989; I. 1.286, «Papelera Juan», sent. del 18-VI-1991; B. 51.937, «Nobleza Piccardo», sent. del 28-11-1995; B. 56.454, «Pecom Energía S.A.», sent. 17-12-2003; B. 63.745, «Automóvil Club Argentino», sent. del 29-12-2020; A. 73.508, “Capaccioni”; entre otras). Así, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar el pago de la tasa, aun cuando no haga uso del servicio correspondiente, o no tenga interés en recibirlo, ya que su prestación tiene en mira el interés general (cfr. arg. doct. esta Cámara en causas D-8127-BB1 “Trafer S.A.”, sent. del 18-11-2021; C-7804-MP2 “Atento Argentina S.A.”, sent. del 4-4-2023; cfr. doct. C.S.J.N., Fallos: 251:50 y 222; 312:1575; 323:3770; 326:4251; 332:1503; entre otros).
También se ha señalado, como correlato de lo anterior, que el cobro de una tasa debe corresponder siempre a una concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (cfr. arg. doct. esta Cámara causas C-4299-BB1 “Capaccioni”, sent. del 13-05-2014 y C-2835-MP2 «Herrera Vegas», sent. de 04-02-2016; C-9062-BB1 “Graziani”, sent. del 08-10-2019; arg- doct. C.S.J.N. Fallos: 251:222: 259:413; 312:1575; 329:792, causa Q. 20. XLVII “Quilpe S.A.”, sent. del 09-X-2012, entre muchos otros). Desde esta conceptualización, bien puede afirmarse que la autoridad municipal necesariamente tiene que brindar, con relación al sujeto obligado al pago, el servicio por el cual grava la actividad que constituye el hecho imponible descripto en la norma, no siendo suficiente una actuación meramente declamativa de la Administración (tal como sería postular que el servicio se encuentra organizado, sin ninguna constancia que acredite la efectiva prestación respecto del contribuyente reclamante). Tampoco puede la Comuna pretender escudarse en la efectiva prestación del servicio aunque con relación a otros contribuyentes ajenos a la relación tributaria examinada (cfr. arg. doct. esta Cámara causa C-7338-BB1 “Los Cipreses de Bahía S.A.”, sent. del 26-04-2018).
De consumo con lo anterior, el Superior Tribunal provincial también puntualizó que si bien la norma específica no impone al Estado como condición para percibir la tasa la obligación de prestar el servicio con una regularidad determinada, cierto es que este debe desarrollarse con una periodicidad razonable atendiendo al fin público al que está encaminado (causa B.63.745 «Automóvil Club Argentino», voto del Dr. Genoud a la segunda cuestión que concitó adhesión de la mayoría del Tribunal -punto VI ap. 2.b.v segundo párrafo-).
Y, para finalizar, cabe destacar que, al resolver en la causa “Gasnor S.A.”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sistematizó que la validez constitucional de las tasas locales se supedita al cumplimiento de tres recaudos básicos: (i) que la contribución deba ser caracterizable como una tasa y no como un mero tributo; (ii) que su redacción deba identificar un servicio en particular que debe ser efectivamente prestado por el Estado, por lo que sus términos no pueden ser excesivamente amplios y abarcativos; y (iii) que es al Fisco municipal a quien incumbe probar, en todo caso, la concreta, efectiva e individualizada prestación estatal (doct. C.S.J.N. Fallos: 344:2728, sent. de 7-10-2021; citada por la S.C.B.A. en las causas B. 63.745 “Automóvil Club Argentino”, sent. del 29-12-2020; A. 75.855 “Coca Cola FEMSA de Buenos Aires”, sent. del 06-09-2022; A. 75.456 “Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad de Pergamino”, sent. del 07-12-2022).
3.2. Se analizará, a continuación, las circunstancias del caso a la luz de los lineamientos, reglas y principios precedentemente expuestos.
3.2.1. En el particular, no se encuentra en tela de juicio que la Comuna demandada prestó, efectivamente, el servicio de mantenimiento diferenciado de la red vial que constituye el objeto de estas actuaciones, por lo que cabe considerar que las exigencias constitucionales en punto a este aspecto del tributo municipal se encuentran, en el sub lite, debidamente cumplidas.
La objeción que en este aspecto se formula a la norma municipal no se relaciona con la existencia y prestación misma del servicio, sino con la elección de los sujetos a los que la Ordenanza instituyó como contribuyentes de la tasa (v.gr. toda persona física o jurídica que actúe como destinatario de la carga según la carta de porte), quienes, en la intelección del a quo, no podrían ser constreñidos al pago del gravamen por mantenimiento de la red vial, en tanto no son ellos los que, técnicamente, hacen uso de las arterias municipales de acceso al Puerto Quequén.
No se comparte tal conclusión del fallo.
En efecto, del propio texto de la demanda surge que las entidades accionantes nuclean a las principales empresas exportadoras de granos y de productos derivados del complejo oleaginoso que operan en el Puerto Quequén, uno de los principales puertos graneleros de la Argentina que recibe granos desde distintas regiones del país para la exportación de aceites vegetales, cereales y subproductos (ver ap. II “Antecedentes”, del escrito de demanda, fs. 36/56 de autos). Conforme reconocieron en el escrito introductorio, estas empresas se encontrarían afectadas por la gabela, “toda vez que serían las contribuyentes de este tributo” (conf. ap. IV “Legitimación Activa”, de la pres. cit.), en su condición de destinatarios de la carta de porte que reciben la carga en las terminales portuarias de Puerto Quequén (conf. ap. VI.4.2. de la pres. cit).
A partir de tales circunstancias puede colegirse, plausiblemente, que las empresas que configuran el polo activo de la pretensión no resultan -a diferencia de lo que parece desprenderse del fallo- sujetos completamente extraños al hecho imponible descripto en la Ordenanza Fiscal, en tanto presupuesto de orden fáctico generador de la obligación tributaria. Antes bien, estas entidades se sirven, concretamente, de la red vial municipal de Necochea para recibir en el punto de destino (v.gr. Puerto Quequén) la mercadería transportada. Y ello, independientemente del tecnicismo al que apeló el magistrado de la instancia, pues más allá de que tales sujetos no sean quienes, en rigor, realizan el transporte material de la carga que circula por el entramado comunal, indudablemente se benefician de la red vial municipal, pues gracias a ella pueden ejercer una actividad lucrativa que les reporta ingresos.
Está fuera de controversia que el ingreso al Puerto Quequén se realiza necesariamente a través de los caminos municipales, tratándose de un extremo que no ha sido puesto en crisis en el marco de esta causa. En tales circunstancias, no existe, en principio, óbice para que la Comuna demandada, en el ejercicio de su prerrogativa tributaria (cfr. arts. 5, 123 y cdtes. de la Constitución Nacional; arts. 190, 192 inc. 5° y 193 inc. 2° de la Constitución provincial; citados), y siempre y cuando observe los demás requerimientos constitucionales en materia fiscal, establezca un tributo específico como el diseñado en autos, en el que existe una clara y razonable vinculación entre las mencionadas empresas exportadoras -que para recibir los granos en las terminales portuarias se valen de los caminos municipales- y el presupuesto de hecho delineado por la Ordenanza Impositiva y Fiscal, que tiende a gravar el servicio de mantenimiento y conservación diferenciado que el Municipio de Necochea realiza en las arterias que componen la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea en función del circuito habilitado para acceder al Puerto Quequén (arg. doct. esta Cámara causa C-7338-BB1 “Los Cipreses de Bahía S.A.”, cit.; consid. 2.4).
3.2.2. Tal servicio diferenciado se apuntala en la necesidad de atender al mayor desgaste de la red vial ocasionado por la circulación de vehículos de gran porte, que transportan las cargas de las accionantes con destino al Puerto Quequén. El Municipio refirió oportunamente en su contestación de demanda que la mercadería que accede a la terminal portuaria lo hace únicamente por vía terrestre (camiones), atravesando el ejido urbano de las localidades de Necochea y Quequén, lo que produce importantes deterioros en sus calles y avenidas.
Esta situación motivó la creación de la tasa de marras, como modo de hacer frente a la coyuntura descripta. En ese contexto, la referida decisión de política fiscal adoptada por el Municipio no luce discriminatoria ni teñida de una arbitrariedad ostensible como la endilgada por los accionantes, desde que la imposición tributaria diferenciada recae, precisamente, sobre el universo de sujetos que, con motivo de su industria, contribuyen especialmente y de manera significativa al mayor deterioro de la red vial local. Siendo -como se apuntó-, que las empresas exportadoras se sirven del servicio de mantenimiento de la red vial brindado por la Comuna, transportando cargas que por su peso y frecuencia conllevan un deterioro de la red superior al ordinario, no resulta irrazonable la implementación de una tasa como la referenciada, que atienda a la intensidad del uso del servicio municipal.
De allí que, al establecer que sólo tributarán la gabela aquellas cargas que superen los 3.500 kilogramos de peso total, la Ordenanza incorporó un elemento normativo que guarda coherencia con la finalidad perseguida por la Comuna, esto es, precisamente, que el gravamen diferenciado sea soportado por quienes, en definitiva, contribuyen a que el deterioro del respectivas arterias sea produzca más intensamente, y no por aquellos simples usuarios de la red vial municipal -seguramente contribuyentes de otras tasas municipales-, o incluso otros operadores portuarios que no transportan cargas de la aludida magnitud, que por más que ocasional o regularmente transiten por el circuito portuario, lejos están de generar el impacto en el ciclo de vida de los pavimentos asfálticos que producen los camiones de alto tonelaje. Injusto sería que quienes no contribuyen al intenso deterioro de los caminos municipales tuvieran que absorber los costos extraordinarios que representa el mantenimiento diferenciado del circuito vial por el cual se accede al Puerto, y que -concomitantemente- las entidades accionantes pudieran beneficiarse de la red vial sin contribuir, siquiera, de ningún modo, a su conservación. Por tal razón, el criterio adoptado por el Municipio al delinear el hecho imponible no luce irrazonable, en tanto no resulta aplicable sin más a cualquier carga, sino a aquellas que, por su por su tara, cabe presuponer -en función del criterio de evaluación seguido por la Administración- que producen el mayor o anómalo desgaste sobre los caminos locales que brindan acceso al Puerto.
Por consiguiente, no se advierte la violación al principio constitucional de igualdad que el a quo entendió configurada en la especie. La garantía de la igualdad en las cargas públicas no impide que la legislación considere de manera diferente situaciones que estima diversas (como ocurre en el presente caso), de modo tal que, de no mediar discriminaciones arbitrarias, se creen categorías de contribuyentes sujetos a tasas diferentes (cfr. arg. doct. C.S.J.N. Fallos 176:157; 210:172; 314:1293). Es que, en materia impositiva, el principio de igualdad no solo exige la creación de categorías tributarias razonables, sino que también veda, en términos generales, la posibilidad de unificar las consecuencias tributarias para situaciones que en la realidad son distintas; en efecto, desde el punto de vista constitucional, hacer prevalecer el principio de igualdad supone reconocer que, en ciertas circunstancias, puede ser tan injusto gravar en distinta forma a quienes tienen iguales medios como imponer la misma contribución a quienes están en desigual situación (cfr. arg. doct. C.S.J.N. Fallos 342:411).
La normativa municipal objeto de estudio satisface tales imperativos constitucionales, motivo por el cual corresponde descartar la objeción que, en este punto, plantearon las actoras en su escrito de demanda, y que fue más tarde receptada por el a quo en el pronunciamiento sujeto a revisión.
3.3. Lo dicho ut supra es válido para desestimar, por apelación adhesiva, el planteo de los accionantes según el cual el tributo creado por la Comuna no constituiría una tasa, sino un impuesto encubierto que pretende gravar un hecho imponible ya afectado por un impuesto nacional (IVA). Tal como quedó clarificado en los considerandos precedentes -a los que cabe remitirse por economía procesal-, la tasa municipal objeto de marras no grava el transporte de carga de granos, sino que resulta retributiva de un servicio efectivo y concreto prestado por la Comuna (mantenimiento y conservación de la red vial en función del circuito de salida habilitado con acceso a Puerto Quequén). No hay, entonces, identidad de hecho imponible, por lo que mal podría configurarse un supuesto de doble imposición tributaria como el invocado (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causas A. 73.917 “Cooperativa Eléctrica de Consumo Saladillo Limitada”, sent. del 21-02-2018; A. 73.814 “Cooperativa Eléctrica de Monte Ltda.”, sent. del 11-04-2018).
3.4. A la luz de las circunstancias valoradas en los apartados precedentes, corresponde descartar -también- que la tasa en examen pueda asimilarse a un derecho aduanero o a un tributo que interfiera en la regulación del comercio interprovincial que compete a la autoridad federal.
En efecto, la gabela bajo escrutinio no constituye un derecho a la exportación de bienes ni un obstáculo a las libertades comerciales, dado que está directa y estrechamente enlazada con la contraprestación del servicio municipal individualizado en la Ordenanza Impositiva y Fiscal. La Comuna no grava per se la circulación de mercaderías, sino que tan solo considera a la magnitud de la carga transportada para imponer -a quienes corresponda- el pago de una tasa diferencial representativa del notable costo de mantenimiento y conservación que supone -para el erario municipal- el deterioro más intenso del circuito vial producido por el constante transporte de cargas de gran porte que se dirigen hacia la terminal portuaria. Así, en el esquema fiscal municipal, el peso de la mercadería transportada no constituye más que una variable normativa razonable que la normativa a local tomó para deslindar, como se expuso, en un ejercicio compatible con la garantía de la igualdad jurídica (art. 16 de la Const. Nacional), el universo de supuestos que resultarán aprehendidos por el hecho imponible descripto en el enunciado regulatorio. Por tal motivo, el tributo que aquí se analiza no puede asimilarse, sin más, a un impuesto al mero “paso” o “tránsito” por el ejido urbano y suburbano municipal, ya que se encuentra fuera de controversia que se trata de una tasa propiamente dicha, que tiende a retribuir un servicio efectivo e individualizado prestado por la Municipalidad de Necochea. En tal sentido, el Supremo Tribunal provincial ha calificado expresamente como «tasa» al gravamen que, como en el sub lite, halla su fundamento en la prestación del servicio de conservación, reparación y mejorado de la red vial (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causa I. 1588 “Amacri S.A.”, sent. del 07-03-2001).
Lo dicho descarta que, en la especie, pueda configurarse un conflicto de competencias entre la regulación local y las atribuciones del Congreso de la Nación, toda vez que el tributo municipal objeto de autos deriva de un servicio concreto fundado en una incumbencia propia del Municipio, como es el mantenimiento y conservación de la vialidad pública (art. 192 inc. 4 de la Constitución provincial). La manifestación del poder de imposición local se adscribe, así, dentro del legítimo ejercicio de la potestad tributaria municipal, al no haber excedido -en autos- la esfera de competencias que le es propia, ni invadido otras jurisdicciones. Mal no viene recordar que, a fin de determinar la interferencia o incompatibilidad de la regulación local con la federal la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido, como principio, que no constituyen por sí mismos obstáculos reales y efectivos para el logro de los fines de utilidad nacional, susceptible de invalidar la norma local: (i) la mera incidencia económica, ponderada en forma aislada, que puedan acarrean las normas locales sobre las actividades sujetas a jurisdicción federal; (ii) las regulaciones que resulten periféricas y extrínsecas al núcleo o la sustancia de la regulación federal en cuestión; y (iii) las disposiciones que no impliquen una degradación de la actividad de jurisdicción nacional (cfr. arg. doct. C.S.J.N. Fallos 346:776).
Además de lo expuesto, tampoco se advierte que la aplicación de la tasa importe un valladar que impida, en los hechos, el ingreso de la mercadería transportada al Puerto Quequén (cfr. arg. doct. C.S.J.N. in re L. 238. XLVI. ORI «Logística La Serenísima S.A. y ot. c. Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sent. del 09-12-2015 -a contrario-; ver también Fallos 346:432). Por su lado, no se observa que el gravamen censurado establezca distinciones arbitrarias en cuanto al origen o al destino de las cargas transportadas como las que fueron censuradas por el Alto Tribunal en Fallos 338:313 (en tanto reveladoras de un posible derecho de exportación), puesto que la normativa municipal objeto de autos resulta aplicable, de manera uniforme y proporcional, a todas las cargas que superen el umbral de peso establecido por la norma fiscal. Y, para finalizar, tampoco se aprecia que las normas objetadas puedan constituir una barrera parafiscal que obstaculice la circulación territorial de mercaderías, como aquellas de orden fitosanitarias o bromatológicas que fueron descalificas por la Corte Federal en la causa “Granja Tres Arroyos SACAFEI c. Municipalidad de Río Cuarto s/ acción meramente declarativa de derecho”, sent. del 03-08-2023 (cfr. C.S.J.N. Fallos 346:776, cit.).
Así pues, cabe concluir que, en lo que aquí atañe, la Ordenanza Fiscal no se exhibe en pugna con los preceptos federales de rango superior enunciados en el fallo e invocados por la parte actora en su presentación inicial. Es que, por lo dicho, la gabela de marras: (i) no invade el ámbito de incumbencia que la Carta Magna atribuye al Congreso de la Nación la competencia para reglar el comercio interprovincial (art. 75 inc. 13); (ii) no transgrede lo estipulado por los 9°, 10 y 11 de la Constitución Nacional, en cuanto procuran erradicar las aduanas interiores; (iii) ni constituye un impuesto a la exportación, cuya regulación exclusiva también compete al Congreso Federal (arts. 4 y 75 inc. 1 de la Constitución provincial).
3.5.1. Resuelto lo anterior, corresponde abordar el siguiente tópico considerado por el a quo, para quien el Departamento Ejecutivo municipal, al delimitar por decreto cuáles son las arterias del entramado urbano que componen “el circuito de salida habilitado con acceso a Puerto Quequén”, desconoció el principio de legalidad tributaria, según el cual todos los aspectos esenciales del gravamen deben ser determinados mediante el acto general emanado del Departamento Deliberativo.
Corresponde destacar, ante todo, que las ordenanzas municipales de naturaleza tributaria deben contener los elementos básicos del tributo, a saber: configuración del hecho imponible; determinación del sujeto pasivo (contribuyente); elementos necesarios para la fijación del quantum -base imponible y alícuota. Sobre el particular, la Suprema Corte tiene dicho que es exclusiva potestad del órgano legisferante local la fijación de los sujetos obligados al pago del tributo, la base imponible y el criterio de la determinación del monto debido, actuando -en tal sentido- dentro de los límites de su competencia privativa y en concordancia con razones de política tributaria, cuyo mayor o menor acierto no es dado -en principio- a los jueces revisar (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causa B. 53.340 “Hogar Rodolfo Funke”, sent. del 24-08-2005).
Tal como se detalló en el considerando II.2. precedente, el Concejo Deliberante del Municipio de Necochea delimitó, en el ejercicio de las mencionadas atribuciones, los aspectos esenciales y centrales del tributo objeto de marras. Así, especificó los lindes del hecho imponible (art. 413), fijó con precisión la base imponible (art. 414), estipuló el valor de la tasa (art. 415) y determinó finalmente quiénes serían los contribuyentes de la gabela (art. 416).
De allí que no se evidencia una infracción manifiesta al principio de legalidad tributaria, como la denunciada. Pues, como puede apreciarse, la Ordenanza impositiva no se limitó -en este punto- a fijar “meras directivas generales de tributación” (cfr. arg. doct. S.C.B.A. en causa I. 2321 “Itoiz”, sent. del 29-02-2012), sino que, por el contrario, es posible constatar en su texto la existencia de los elementos básicos del tributo, circunstancia que, en el sub lite, permite abastecer las exigencias del principio de legalidad tributaria, el que posee plena aplicación -con las adaptaciones necesarias- en el ámbito del derecho público local (cfr. arg. doct. C.S.J.N. Fallos 344:2728).
La norma es suficientemente clara al prescribir que el hecho generador de la obligación tributaria lo constituye el servicio de mantenimiento, mejora y obras complementarias de las arterias que componen la red vial de la planta urbana y semiurbana del Partido de Necochea, en función del circuito de salida habilitado con acceso a Puerto Quequén (art. 413 cit.).
Es cierto que la definición concreta de esas arterias que componen el mentado circuito habilitado con acceso a Puerto Quequén no se encuentra especificada en la Ordenanza fiscal, sino que fue realizada ulteriormente mediante decreto n° 3/2016 del Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de Necochea, de acuerdo a los siguientes puntos fijados en su art. 1°, a saber: (i) el conjunto de accesos a la localidad compuesto por las Rutas Provinciales (RP) N° 88, 227 y 86 y por la Ruta Nacional N° 228 absorbe el movimiento o desplazamiento principal de los viajes cuyo origen se radica, mayormente, en alguno de los puntos de hinterland determinados; (ii) la Avenida Circunvalación, la cual recorre las rotondas de intersección con cada una de las rutas mencionadas anteriormente, es la que provee la transición; (iii) de este a oeste, por su parte, las Avenidas 542, 554, 566 y 578 son las distribuidoras del trazado; (iv) la Avenida Almirante Brown (arteria diagonal), desde la intersección con la Avenida 565 e incluso antes, desde la intersección de esta última con la Avenida 578, colecta la mayoría del tránsito que se dirige a la jurisdicción portuaria; (v) por Ruta Nacional 228, Ruta Provincial 86, Avenida Circunvalación, Avenida Jesuita Cardiel, Calle 28, Avenida 59 y su intersección con calle 10; (vi) un conjunto de calles locales, entre las que se encuentra, por ejemplo, la Avenida Juan de Garay, es el que brinda acceso a los distintos destinos o sitios en jurisdicción del Puerto de Quequén, principal centro generador de viajes a la localidad.
Como se adelantó, no es posible advertir que el ejercicio de la aludida actividad reglamentaria de las ordenanzas –la cual, cabe recordar, es propia del Departamento Ejecutivo (cfr. arg. art. 108 inc. 3° de la L.O.M)-, pudiera acarrear una infracción constitucional, desde que la demarcación de la red vial llevada a cabo por el Intendente no alteró los elementos estructurales de la tasa, no importó una desnaturalización del hecho imponible ni la creación de un nuevo gravamen, ni modificó la cuantía de la obligación fiscal (cfr. arg. doct. C.S.J.N. Fallos 195:59; 318:1154; 319:3400; 346:441 -a contrario-).
Cabe destacar, asimismo, que no está en tela de juicio que el circuito habilitado con acceso a Puerto Quequén establecido en el decreto n° 3/2016 comprende las distintas vías de comunicación terrestre del Partido por las cuales se accede a la jurisdicción portuaria, de modo que tampoco se vislumbra aquí un posible ejercicio arbitrario de la prerrogativa reglamentaria, como podría haber sido la inclusión de caminos o calles completamente extraños al Puerto, o que ninguna vinculación tuvieran con el hecho imponible descripto en la Ordenanza Fiscal y la finalidad perseguida con la creación de la tasa bajo análisis. Esa no es la situación que se presenta en la litis, dado que los contendientes no han cuestionado que las mencionadas vías sirvan de comunicación efectiva con la terminal portuaria. La única queja de los accionantes en este punto estaría dada por la indebida -a su juicio- inclusión de algunos caminos de jurisdicción nacional y provincial dentro del circuito portuario (véase, al respecto, los argumentos planteados en el escrito de demanda). Empero, las definiciones que en este punto contiene el decreto no resultan reprochables, toda vez que la mención que allí se hace de los caminos nacionales y provinciales que permiten el acceso al Partido, no lo ha sido con el propósito de incluir -a los fines del cobro de la tasa- vías de circulación cuyo mantenimiento no compete a la Municipalidad (está claro, por cierto, que la tasa se limita a la conservación de los caminos municipales), sino como modo de graficar y delimitar el área de influencia portuaria (hinterland), la cual está compuesta, lógicamente, a más de las doce arterias locales que se mencionan expresamente en el decreto, por los caminos y rutas interjurisdiccionales sin los cuales no sería factible acceder por vía terrestre a la localidad donde se encuentra emplazado el Puerto.
3.5.2. También se adujo, en el escrito inicial, que delegar en el Departamento Ejecutivo la determinación de los agentes de retención de la gabela constituía un exceso reglamentario igualmente lesivo del principio de legalidad fiscal, pues la fijación de tales responsables hace al aspecto subjetivo de la obligación tributaria y compete al Departamento Deliberativo. Sin necesidad de abrir juicio sobre el mérito de tal postulación, lo cierto es que, al presente, el abordaje del debate oportunamente propuesto se ha tornado inoficioso, toda vez que, más allá de lo estipulado inicialmente en el decreto n° 05/16, el último acto municipal dictado por el Departamento Ejecutivo sobre el tópico (n° 1697/2016) estipuló que el monto correspondiente a la Tasa Solidaria por mantenimiento diferenciado de la Red Vial debía ser abonado en forma directa por el destinatario de la carta porte, de modo que se trata de un gravamen que -en su configuración final- no posee otros sujetos con responsabilidades fiscales más allá de las que pesan sobre el contribuyente, manteniendo inalterado el diseño tributario que el Consejo Deliberante plasmó en la Ordenanza Impositiva y Fiscal.
3.6. Por otra parte, la parcela del fallo en la que se hace alusión a una supuesta violación al Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento debe ser revocada, en la medida que el magistrado no brindó ningún argumento para sustentar tal conclusión. En efecto, de la lectura del fallo no se advierte en qué consistiría la aludida infracción, por fuera de las restantes cuestiones que fueron abordados de manera independiente en el pronunciamiento.
Cabe recordar que las decisiones judiciales deben estar debidamente fundadas y contar con una motivación razonable que permita entender a las partes las razones por las cuales se resuelve en un determinado sentido (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causas P. 135.748 “Gómez”, sent. del 23-05-2022; P. 137.755 “Urquiza Rueda”, sent. del 21-12-2023). Por ello, la sentencia en este punto luce meramente dogmática e infundada, debiendo ser descalificada como acto jurisdiccional (art. 171 de la Constitución provincial).
3.7. En su escrito de demanda, la parte actora planteó que la tasa no exhibía una razonable proporción con el costo del servicio que se supone retribuye, lo que constituiría una afrenta de orden constitucional.
Tal planteo, a cuyo tratamiento corresponde abocarse por apelación adhesiva, no resulta suficiente para descalificar, por sí solo, la normativa bajo análisis. Pues si bien es requisito de validez constitucional de toda tasa que su cobro se corresponda siempre con la concreta prestación de un servicio, no ha de interpretarse esto último en el sentido de una equivalencia estricta, prácticamente imposible de establecer, toda vez que no existe norma constitucional o legal que obligue a que las tasas exhiban proporcionalidad aritmética entre el costo del servicio y el monto del gravamen (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causas B. 63.520 “Telefónica Móviles Argentina S.A.”, sent. del 09-05-2018; A. 75.456 “Mutual de Ayuda entre Activos y Jubilados de la Fraternidad de Pergamino”, sent. del 07-12-2022).
De allí que no cabe predicar, sin más, la ilegitimidad del tributo en razón de que el monto a pagar no coincida exactamente con el costo del servicio, toda vez que mediante lo que se percibe no debe atenderse únicamente a los gastos de las oficinas que lo prestan, pues tanto la existencia de ésta como el cumplimiento de sus fines dependen de la total organización municipal, cuyas erogaciones generales deben incidir en las prestaciones particulares en con un alcance cuya determinación es cuestión propia de la política financiera (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causas B. 56.600 “Loimar”, sent. del 1-6-2011; B. 63.520 “Telefónica Móviles Argentina S.A.”, sent. del 9-5-2018; B. 63.745, cit.; A. 75.456, cit.).
Por las razones apuntadas, las impugnaciones basadas en la cuantía del gravamen sólo podrían acogerse, por regla, en caso de que se demuestre que éste, en su aplicación al volumen o giro patrimonial del contribuyente, resulta prohibitivo, destructivo o confiscatorio (causas I. 1.183, «Nida S.A.», sent. de 31-V-1988 y las allí citadas; B. 53.450, cit.), extremos que no surgen de manera ostensible en la causa. Es que, a estos fines, la parte no puede limitarse a denunciar el agravio sin arrimar siquiera algún elemento argumentativo y probatorio que permita identifica cuál sería el límite que, traspuesto, convertiría al gravamen en confiscatorio, por absorber una porción sustancial de la renta de la industria o comercio involucrada (cfr. arg. doct. esta Cámara en las causas C-7804-MP2 “Atento Argentina S.A.”, sent. del 4-4-2023; C-13247-AZ1E “Santa Mónica S.A.”, sent. del 21-03-2024).
3.8. Para finalizar, corresponde recordar que la invalidez que la declaración de inconstitucionalidad de una norma constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad institucional que se erige como la última ratio del orden jurídico (conf. arg. doct. S.C.B.A. causas P. 134.975 “Perales”, sent. del 24-06-2022; P. 63.131 “C., N. M.”, sent. del 25-02-2024; L. 122.16 “Reggiani”, sent. del 14-03-2024). Esta condición de última ratio del orden jurídico caracteriza el sistema de revisión constitucional de las normas y supone confinar la posible invalidación de la regla infraconstitucional a los puntuales supuestos en que su repugnancia con la cláusula constitucional invocada sea manifiesta. De tal suerte, semejante determinación, no se abre paso ante la duda; solo es practicable cuando fuere de estricta necesidad adoptarla y muy clara la inconsistencia normativa, supuesto que no debe confundirse con la mera opinión divergente sobre el contenido de la norma (cfr. arg. doct. S.C.B.A. causa B. 79.228 “Arameda”, res. del 19-04-2024).
III. Por los argumentos hasta aquí expuestos, propongo al Acuerdo acoger el recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad accionada, revocar la sentencia apelada y, consecuentemente, rechazar la pretensión declarativa de certeza incoada. Las costas de ambas instancias deberían imponerse a las accionantes vencida (cfr. arg. art. 274 del C.P.C.C.; arts. 51 inc. 1° y 77 del C.C.A).
Con el alcance indicado, voto a la cuestión planteada por la afirmativa.
El señor Juez doctor Mora, por idénticos fundamentos a los brindados por el señor Juez doctor Ucín, vota a la cuestión planteada también por la afirmativa.
Se deja constancia que el señor Juez doctor Riccitelli no suscribe el presente pronunciamiento por hallarse en uso de licencia (art. 47 de la ley 5827).
De conformidad a los votos precedentes, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en Mar del Plata, dicta la siguiente
SENTENCIA
1. Acoger el recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad de Necochea, revocar la sentencia apelada y, consecuentemente, rechazar la pretensión declarativa de certeza incoada. Imponer las costas de ambas instancias a las accionantes vencida (cfr. arg. art. 274 del C.P.C.C.; arts. 51 inc. 1° y 77 del C.C.A).
2. Diferir la regulación de honorarios por los trabajos de alzada para su oportunidad.
Regístrese, notifíquese electrónicamente conf. art. 10 del Anexo Único del Ac. 4013/21 –t.o. Ac. S.C.B.A. 4039/21-. Hecho, devuélvanse las actuaciones a la instancia de grado.
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