Era Dabla-Norris , Daniel García-Macia , Vitor Gaspar , Li Liu
La política industrial no es una cura mágica para el crecimiento lento. Puede resultar tentador para los países recurrir a la política industrial, pero una combinación de políticas que apoyen la innovación de manera más amplia puede ayudar a impulsar el crecimiento económico.
Muchos países están intensificando la política industrial para impulsar la innovación en sectores específicos con la esperanza de reactivar la productividad y el crecimiento a largo plazo, en medio de preocupaciones de seguridad. Están surgiendo importantes iniciativas en todo el mundo, como la Ley CHIPS y Ciencia de los Estados Unidos, que financiará la investigación nacional y la fabricación de semiconductores, el Plan Industrial del Pacto Verde de la Unión Europea, que apoya la transición del bloque hacia la neutralidad climática, la Nueva Dirección sobre Política Económica e Industrial en Japón, o la Ley K-Chips en Corea, junto con políticas de larga data en economías de mercados emergentes como China.
La política industrial, en la que los gobiernos apoyan a sectores individuales, puede impulsar la innovación si se hace correctamente. Pero lograr el equilibrio adecuado es una consideración crucial, ya que la historia está llena de advertencias sobre errores de política, altos costos fiscales y efectos de contagio negativos en otros países.
Este reciente giro hacia la política industrial para apoyar la innovación en sectores y tecnologías específicos no es una solución mágica, como mostramos en un capítulo del Monitor Fiscal de abril de 2024 . En cambio, políticas fiscales bien diseñadas que apoyen la innovación y la difusión de tecnología de manera más amplia, con énfasis en la investigación fundamental que constituye la base de la innovación aplicada, pueden conducir a un mayor crecimiento en todos los países y acelerar la transición hacia una economía más verde y digital.
Nuestra evaluación de cómo el apoyo fiscal a la innovación debe dirigirse a sectores específicos muestra que la aplicación de tales políticas genera ganancias de productividad y bienestar sólo bajo condiciones estrictas:
- Cuando los sectores específicos generan beneficios sociales mensurables, como menores emisiones de carbono o mayores derrames de conocimiento a otros sectores;
- Cuando las políticas no discriminan a las empresas extranjeras; y
- Cuando el gobierno tiene una fuerte capacidad para administrar e implementar dicha política.
La mayor parte de las políticas industriales dependen en gran medida de costosos subsidios o exenciones fiscales, que pueden ser perjudiciales para la productividad y el bienestar si no se enfocan de manera efectiva. Este suele ser el caso, como por ejemplo cuando los subsidios están mal dirigidos hacia sectores políticamente conectados. Además, discriminar a las empresas extranjeras puede resultar contraproducente, ya que dichas políticas pueden desencadenar costosas represalias y la mayoría de los países (incluso las principales economías avanzadas) dependen de la innovación realizada en otros lugares.
En algunos casos, la política industrial puede estar justificada, como cuando apoya sectores que generan fuertes derrames de conocimiento en la economía nacional (por ejemplo, en la industria de semiconductores). Otro caso de uso importante es impulsar la innovación verde: alcanzar emisiones netas cero requerirá tecnologías que aún no existen. Pero los subsidios a la innovación verde deben ser transparentes, centrarse en objetivos ambientales y complementarse con un precio sólido del carbono para minimizar los costos fiscales.
En términos más generales, los gobiernos que implementan políticas industriales deberían invertir en capacidad técnica, recalibrar el apoyo a medida que cambian las condiciones y actuar en consonancia con mercados abiertos y competitivos. Necesitan diseñar políticas con miras a evitar gastos innecesarios y medidas proteccionistas que podrían fragmentar aún más el comercio mundial .
Combinación de políticas pro-innovación
Las economías tecnológicamente avanzadas harían bien en elegir una combinación de políticas que apoye la innovación de manera más amplia, especialmente porque la investigación fundamental con amplias aplicaciones suele carecer de financiación suficiente.
Una forma rentable de impulsar la innovación y el crecimiento es implementar una combinación complementaria de financiación pública para investigación fundamental, subvenciones para investigación y desarrollo para empresas emergentes innovadoras e incentivos fiscales para fomentar la innovación aplicada en todas las empresas. Estimamos que aumentar el gasto en estas políticas en 0,5 puntos porcentuales del producto interno bruto (o alrededor del 50 por ciento del nivel actual en las economías de la OCDE) podría aumentar el PIB hasta en un 2 por ciento para la economía avanzada promedio. Ese nivel de gasto en innovación podría incluso reducir la relación deuda-PIB en el largo plazo.
Pero el diseño importa. Las subvenciones son más útiles si se destinan a etapas anteriores del ciclo de vida de la innovación, por ejemplo, mientras que los incentivos fiscales deben ser de fácil acceso si se quiere que beneficien a algo más que a las grandes empresas establecidas.
Si bien apoyar la innovación puede dar resultados a largo plazo, los países con espacio fiscal limitado pueden necesitar volver a priorizar otros gastos y recaudar más ingresos en el corto plazo.
Las prioridades difieren para los países menos avanzados tecnológicamente. Sus gobiernos pueden obtener mayores dividendos de productividad con políticas que promuevan la difusión de tecnologías desarrolladas en otros lugares. Pero deben invertir en capital humano e infraestructura estratégica para aprovechar plenamente los beneficios de los flujos de tecnología.
Para todos los países, una cooperación internacional más estrecha y un mayor intercambio de conocimientos son fundamentales para acelerar las transformaciones verdes y digitales y lograr un futuro más próspero. Las políticas orientadas hacia adentro disminuyen el potencial innovador del mundo y frenan la difusión de tecnología, especialmente hacia los países que más la necesitan.
—Este blog se basa en el Capítulo 2 del Monitor Fiscal de abril de 2024 .
