Anna Ilyina , Ceyla Pazarbasioglu , Michele Ruta
Los gobiernos tradicionalmente han utilizado intervenciones específicas conocidas como política industrial para hacer que los productores nacionales sean más competitivos o promover el crecimiento en industrias seleccionadas. Si bien algunos países en desarrollo continuaron utilizándola, la política industrial cayó en desgracia en la mayor parte del mundo durante años debido a su complejidad y beneficios inciertos.
Ahora, la política industrial parece haber regresado a todas partes. La pandemia, el aumento de las tensiones geopolíticas y la crisis climática generaron preocupaciones sobre la resiliencia de las cadenas de suministro, la seguridad económica y nacional y, en términos más generales, sobre la capacidad de los mercados para asignar recursos de manera eficiente y abordar estas preocupaciones. Como resultado, los gobiernos se vieron presionados para adoptar una postura de política industrial más activa.
Los economistas llevan mucho tiempo debatiendo las ventajas y desventajas de la política industrial. Estas medidas pueden ayudar a abordar las fallas del mercado, como las intervenciones relacionadas con la transición climática. Pero la política industrial es costosa y puede conducir a diversas formas de fracaso gubernamental, que van desde la corrupción hasta la mala asignación de recursos. Las políticas industriales también pueden provocar efectos de contagio transfronterizos perjudiciales, aumentando el riesgo de represalias por parte de otros países, lo que en última instancia puede debilitar el sistema de comercio multilateral y empeorar la fragmentación geoeconómica . Se necesitan más datos, más análisis y más diálogo para evitar errores costosos.
En este blog analizamos el retorno de la política industrial y formulamos tres preguntas sobre qué está impulsando este resurgimiento, las compensaciones que plantea y qué está haciendo el FMI al respecto.
La nueva ola
El FMI recientemente unió fuerzas con Global Trade Alert para monitorear los acontecimientos. Nuestra nueva investigación muestra que el año pasado hubo más de 2.500 intervenciones de política industrial en todo el mundo. De ellos, más de dos tercios distorsionaban el comercio, ya que probablemente discriminaban los intereses comerciales extranjeros. Este esfuerzo de recopilación de datos es el primer paso hacia la comprensión de la nueva ola de políticas industriales.
El reciente aumento de este tipo de medidas ha sido impulsado por las grandes economías: China, la Unión Europea y Estados Unidos representarán casi la mitad de todas las nuevas medidas en 2023. Las economías avanzadas parecen haber sido más activas que los mercados emergentes y las economías en desarrollo. Los datos de la última década son menos precisos, pero la información disponible muestra que el uso de subsidios ha sido históricamente más frecuente en las economías emergentes, lo que ha contribuido a un gran número de medidas heredadas que aún están vigentes.
Las medidas recientes se centran más en la transición verde y la seguridad económica, y menos en la competitividad. La competitividad fue el objetivo de un tercio de todas las medidas de política industrial el año pasado. Los dos tercios restantes estuvieron motivados por la mitigación del clima, la resiliencia de la cadena de suministro y consideraciones de seguridad.
Curiosamente, los sectores más activos fueron los productos de doble uso militar y civil y las tecnologías avanzadas, incluidos semiconductores y tecnologías bajas en carbono, así como sus componentes, como los minerales críticos.
La política industrial dirige una reasignación de recursos hacia ciertas empresas, industrias o actividades nacionales que las fuerzas del mercado no logran promover de manera socialmente eficiente. Sin embargo, para generar beneficios económicos netos, estas intervenciones deben estar bien diseñadas, lo que significa que deben dirigirse a abordar fallas de mercado bien identificadas y basarse en principios que mejoren la competencia y en un análisis sólido de costos y beneficios.
Dado que la política industrial tiene como objetivo alterar los incentivos para las empresas privadas, también implica el riesgo de que los recursos se asignen mal y los gobiernos sean capturados por las industrias con el tiempo. También puede afectar el comercio, la inversión y los flujos financieros, así como los precios del mercado global, lo que podría tener implicaciones significativas para los socios comerciales y la economía global.
El reciente análisis del personal técnico del FMI sobre las nuevas políticas industriales subraya la necesidad de actuar con cautela.
- Las medidas anunciadas o implementadas el año pasado no siempre estuvieron claramente relacionadas con fallas del mercado. Esto significa que, en algunos casos, políticas bien diseñadas destinadas a mejorar el entorno empresarial general habrían sido más apropiadas que intervenciones gubernamentales específicas que conllevan el riesgo de una mala asignación de recursos y costos fiscales potencialmente significativos.
- La investigación del personal proporciona más evidencia de una dinámica de ojo por ojo. Las probabilidades de que las intervenciones se centren en un determinado producto son mayores si éste fuera el objetivo de las intervenciones de otros socios comerciales. De hecho, medidas como los subsidios a menudo crean efectos de contagio transfronterizos que pueden inducir a otros gobiernos a reaccionar de manera similar.
- También hay alguna evidencia de que la política industrial puede ser capturada por intereses especiales. El análisis muestra una alta correlación entre el número de medidas y variables de economía política, como la presencia de una próxima elección y la importancia de ciertos productos en la canasta exportadora, lo que indica que los gobiernos pueden favorecer a las empresas establecidas.
El papel del FMI
Dada la novedad y la importancia macroeconómica de muchas medidas recientes de política industrial, el personal técnico del FMI ha intensificado su trabajo en tres áreas.
El FMI se ha centrado más en recopilar datos y proporcionar análisis de políticas industriales para aumentar la conciencia e informar los debates sobre políticas. Además de la nueva iniciativa de seguimiento de datos, el personal técnico examina la eficacia de las políticas industriales para lograr los objetivos establecidos, como la innovación (véase el Monitor Fiscal del FMI de abril de 2024 ) y los objetivos climáticos , así como sus efectos de contagio transfronterizos.
- En la supervisión bilateral, el personal del FMI se concentra en evaluar medidas de política industrial que pueden afectar significativamente la estabilidad interna o externa del país o que tienen el potencial de generar importantes efectos de contagio transfronterizos. El alcance del análisis y el asesoramiento sobre políticas del personal depende del tipo de política industrial y sus objetivos, así como de la información y los conocimientos especializados disponibles. Dos documentos recientes del FMI proporcionan un marco conceptual y principios rectores para la cobertura de la política industrial en la supervisión del FMI , incluidas las cuestiones relacionadas con el comercio y la coherencia con las normas de la Organización Mundial del Comercio.
- Por último, el FMI está colaborando con la OMC para promover un diálogo multilateral sobre política comercial e industrial. En febrero ya tuvo lugar una reunión técnica sobre políticas de resiliencia con contribuciones de varios países y otras organizaciones internacionales. El objetivo es profundizar y ampliar este trabajo en los próximos meses. Debates como estos pueden mejorar el intercambio de información sobre las medidas promulgadas, su eficacia y sus efectos indirectos, y ayudar a desarrollar una comprensión común de los problemas y las posibles soluciones cooperativas.
—Para obtener más información sobre el regreso de la política industrial, escuche nuestro reciente podcast .
