Por W. Raphael Lam y Paulo Medas
La pandemia pone a prueba la resiliencia y la credibilidad de las reglas fiscales
La deuda y los déficits récord durante la pandemia llevaron a muchas naciones a suspender sus reglas fiscales.
Desde 1990, un número creciente de países ha adoptado reglas fiscales para fortalecer la disciplina presupuestaria y mejorar la credibilidad de las finanzas públicas. Estos límites numéricos sobre el gasto, el déficit o la deuda señalan el compromiso de un gobierno con la prudencia. Al mismo tiempo, los consejos fiscales son cada vez más comunes para brindar supervisión independiente y monitorear el cumplimiento de las reglas.
¿Qué sucede cuando un país debe responder a un gran shock como la pandemia? Los gobiernos deben lograr el equilibrio adecuado entre el imperativo del apoyo de emergencia y la credibilidad del marco fiscal basado en reglas.
Nuestra nueva investigación muestra cómo los países enfrentan este desafío, particularmente durante la pandemia. A medida que avanza la crisis, los altos niveles de déficit y deuda desafiarán aún más la credibilidad de los marcos de política fiscal anclados en reglas.
Grandes desviaciones
Los gobiernos han usado toda la flexibilidad de las reglas para responder adecuadamente a la crisis sanitaria. Casi el 40 por ciento de las economías con reglas fiscales activaron cláusulas de escape durante la pandemia, incluidas la Unión Europea, Jamaica, Paraguay y el Reino Unido. Eso se compara con el 5 por ciento durante la crisis financiera mundial, cuando estas cláusulas a menudo no formaban parte del marco. Estas cláusulas permiten una desviación de las reglas numéricas dentro de los límites definidos por el marco. Sin tales cláusulas, los países deben recurrir a suspensiones o modificaciones ad hoc de las reglas.
Los consejos fiscales también desempeñaron un papel importante al evaluar las respuestas políticas relacionadas con la crisis y el uso adecuado de las cláusulas de escape. Estos consejos son agencias independientes y no partidistas que brindan supervisión fiscal, incluido el cálculo de costos de las medidas de política, la evaluación de las previsiones presupuestarias y las reglas de seguimiento. Su papel es clave para garantizar la transparencia y la credibilidad del marco. En algunos casos, dieron consejos sobre el tamaño y tipo de apoyo fiscal y destacaron la necesidad de una mayor transparencia de las medidas fiscales de COVID-19.
El aumento sin precedentes de los déficits y las deudas durante la pandemia ha provocado grandes desviaciones de las reglas fiscales. En 2020, alrededor del 90 % de los países tenían déficits superiores a los límites establecidos por la regla (alrededor del 4 % del producto interno bruto, en promedio), mientras que la deuda pública superaba el límite en más de la mitad de los países con reglas vigentes. La deuda pública superó los límites en alrededor del 50 % del PIB en promedio en las economías avanzadas y en alrededor del 25 % en los mercados emergentes, lo que se sumó a las ya grandes desviaciones previas a la crisis.
El regreso a las reglas fiscales
Un desafío clave para muchos países será si y cómo modificar el marco basado en reglas después de desviaciones importantes.
Las desviaciones de las reglas, especialmente los límites de deuda o las anclas, son difíciles de revertir. Después de la crisis financiera mundial, por ejemplo, las economías avanzadas regresaron lentamente a los límites de la regla de déficit anteriores a la crisis, pero sus deudas permanecieron elevadas. En los mercados emergentes y las economías en desarrollo, los déficits disminuyeron primero hacia los límites, pero luego volvieron a ampliarse después de 2014, cuando cayeron los precios de las materias primas.
Los gobiernos enfrentan decisiones difíciles en el entorno posterior a la pandemia. Independientemente de los caminos para restablecer o revisar las reglas, las instituciones fiscales sólidas y los marcos a mediano plazo serán importantes para preservar la credibilidad de las políticas en el período de transición. La evidencia empírica sugiere que las desviaciones de los límites de déficit están asociadas con mayores costos de financiamiento. Una transición creíble ayuda a limitar los costos de las finanzas públicas.
Los países podrían aprovechar esta oportunidad para fortalecer aún más las reglas fiscales. Si bien los marcos han sido flexibles durante las crisis, no han logrado evitar una acumulación grande y persistente de deuda pública, incluso si se contuvieran los costos del servicio de la deuda, lo que refleja la tendencia a la baja de la inflación y las tasas de interés reales.
Cada país tendrá que elegir su propio camino. Pero en todos los casos, los marcos basados en reglas eficaces requieren un fuerte compromiso político, incluido un buen historial de cumplimiento, los incentivos correctos para construir amortiguadores durante los buenos tiempos y cláusulas de escape bien diseñadas para manejar grandes shocks adversos. Fortalecer la capacidad de los consejos fiscales para operar de manera independiente y cumplir con sus mandatos también mejoraría la credibilidad y la rendición de cuentas de las políticas.
Nuevos conjuntos de datos
El FMI acaba de publicar actualizaciones de dos conjuntos de datos globales sobre reglas fiscales y consejos fiscales .
Ambos se están convirtiendo en una característica más común de los marcos de políticas a nivel mundial. A fines de 2021, alrededor de 105 países tenían reglas, un aumento de menos de 10 en 1990. La cantidad de países con consejos fiscales también aumentó de 19 en 2010 a 49 en la actualidad.
El primer conjunto de datos proporciona información sobre reglas fiscales nacionales y supranacionales en 106 países desde 1985 hasta 2021. También presenta detalles sobre los tipos y características de las reglas, como su base legal, cobertura, cláusulas de escape, así como los procedimientos de ejecución, y toma stock de características clave de apoyo en el lugar, incluidos los órganos de control y las leyes de responsabilidad fiscal.
El segundo describe las características clave de los consejos fiscales a partir de diciembre entre los miembros del FMI. El conjunto de datos incluye las principales características del mandato del consejo, sus tareas y canales de influencia; y características institucionales clave como la independencia, la rendición de cuentas y los recursos humanos.
Estos recursos tienen como objetivo ayudar a los formuladores de políticas a fortalecer su gobernanza fiscal sobre la base de la mejor evidencia internacional disponible.
