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Por Yan Liu

La divulgación de la deuda pública aumenta la confianza de los inversores y reduce los costes de financiación. 

Una mayor transparencia de la deuda genera confianza en los inversores, ayuda a reducir los costos de endeudamiento y fortalece la sostenibilidad de la deuda, reduciendo el riesgo de shocks que puedan conducir a una crisis de deuda.

Se proyecta que la deuda pública alcance casi el 100 % del producto interno bruto mundial para finales de esta década, superando incluso los máximos alcanzados durante la pandemia. Los gobiernos, en particular los de las economías de mercados emergentes y en desarrollo, se enfrentan a un aumento de los costos del servicio de la deuda y a una reducción del margen de maniobra en los presupuestos públicos. El resultado es una disminución de los recursos para programas o inversiones sociales, una menor capacidad de respuesta ante crisis y un aumento de los costos de endeudamiento.  

Además de emitir más deuda, los países recurren cada vez más a formas de financiación complejas y opacas. Han surgido nuevos instrumentos de deuda, como contratos de deuda garantizados, titulizados y colateralizados, vinculados a asociaciones público-privadas, empresas estatales (EPE) y fondos de pensiones. Debido a la novedad y complejidad de estos instrumentos, una mayor cantidad de deuda permanece oculta a los responsables políticos y al público. Y, a menudo, esta sale a la luz demasiado tarde, durante el proceso de reestructuración de la deuda.  

Al revelarse, la deuda oculta puede erosionar la confianza en el gobierno, en sus datos y en su capacidad administrativa para proporcionar una representación precisa de las finanzas del país. Esto puede generar mayores costos de endeudamiento y, si la deuda oculta es considerable, poner en riesgo la sostenibilidad de la deuda y potencialmente desencadenar una crisis de deuda.  

En pocas palabras, no se puede gestionar lo que no se ve, y por eso necesitamos luz para disipar la niebla que envuelve la montaña de deuda. Necesitamos leyes adecuadas, tanto en los países prestatarios como en los acreedores, e instituciones sólidas para la presentación de informes y la gestión de la deuda que exigen las leyes. La transparencia de la deuda es, sin duda, un bien público.  

El papel esencial del derecho  

La ley es la piedra angular de la transparencia de la deuda. La deuda pública es tan importante que la cuestión de si el poder ejecutivo o el legislativo tiene la autoridad máxima para solicitar préstamos en nombre de un país está detallada en muchas constituciones nacionales. Las leyes nos indican quién puede firmar un contrato de préstamo válido en nombre de un país y si, y bajo qué condiciones, se pueden utilizar recursos estatales como garantía. Al mismo tiempo, hemos constatado que, en muchos casos, las leyes sobre deuda pública siguen siendo inadecuadas, confusas o mal implementadas.  

Recientemente, el FMI organizó una conferencia sobre reforma legal y transparencia de la deuda, que reunió a responsables de políticas, representantes de países prestatarios y acreedores, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y el mundo académico. El objetivo era profundizar nuestra comprensión colectiva de los vínculos entre los marcos legales y la transparencia de la deuda.  

La reunión se realizó tras una revisión reciente del Departamento Jurídico del FMI sobre la legislación relacionada con la deuda, que detectó importantes deficiencias en 85 países. Por ejemplo, menos de la mitad de los países encuestados exigen por ley la gestión de la deuda y la presentación de informes fiscales, lo que significa que ningún organismo u oficina gubernamental es responsable de la gestión de la deuda. Los responsables políticos y los parlamentarios nunca saben con certeza si un país puede gestionar ciertos tipos y montos de préstamos o emisiones de bonos. En muchos casos, la definición legal de deuda pública es demasiado limitada y excluye a las empresas estatales o tipos de préstamos, como los préstamos subnacionales. En consecuencia, algunas formas de deuda escapan al conocimiento del soberano. Esta deuda se acumula fuera del balance, sin supervisión.  

Las autoridades deben rendir cuentas de sus decisiones sobre la deuda pública. Esto significa que la entidad fiscalizadora estatal debe tener la facultad de realizar auditorías sobre la deuda pública e informar al respecto.  

¿Qué más deben hacer los países para superar el desafío de la deuda oculta?  

• Promulgar leyes sobre la gestión de la deuda pública que prevean la divulgación de la misma.  Las políticas y las prioridades políticas pueden cambiar, pero las obligaciones legales se mantienen. Un marco legal sólido define qué se considera deuda pública, quién puede solicitar préstamos y qué debe divulgarse.  
• Implementen esas leyes. Algunos países han adoptado leyes sólidas, pero en la práctica se las ignora. En definitiva, la eficacia de las leyes depende de los sistemas e instituciones que las aplican.  
• Utilizar la reforma legal como puente para generar consenso y alineamiento.  No se trata solo de buenas reglas, sino de resiliencia. La reforma legal puede transformar la transparencia de la deuda, de una decisión política a corto plazo a un compromiso público a largo plazo. La experiencia demuestra que cuando las partes interesadas del gobierno, la sociedad civil y las comunidades internacionales y de acreedores participan, las reformas se implementan y defienden. 
  

El FMI ha estado realizando un trabajo extenso sobre la transparencia de la deuda a lo largo de los años: 

• Nuestro documento de política de 2023, » Hacer pública la deuda pública» , analizó los factores que subyacen a la falta de divulgación de información y el papel del FMI en las reformas. Encontramos importantes lagunas en la divulgación de información sobre la deuda en países de bajos ingresos y economías de mercados emergentes, y las atribuimos a la creciente proporción de deuda no negociable y de empresas estatales. 
• Las políticas del FMI sobre límites de deuda ahora exigen una divulgación más detallada de la información sobre la deuda, incluida la publicación de los nombres de los tenedores de la deuda pública de un país.  
• En los últimos años, nuestros Informes del Artículo IV, los controles anuales de salud que realiza el FMI a las economías miembros, han exigido una evaluación más estructurada y transparente de la suficiencia de los datos. Esta evaluación, que incluye datos de deuda, servirá de base para las conversaciones con las autoridades sobre cuestiones más amplias relacionadas con los datos y priorizará los esfuerzos para mejorar los marcos de transparencia fiscal y de deuda pública mediante nuestro trabajo de desarrollo de capacidades.  
• El FMI también ha intensificado la asistencia técnica y la capacitación en materia de transparencia de la deuda, realizando más de 200 misiones de desarrollo de capacidades solo en gestión de la deuda en los últimos dos años. El Departamento Jurídico ha ampliado sus esfuerzos de desarrollo de capacidades en este ámbito mediante revisiones jurídicas, misiones de diagnóstico, apoyo consultivo y la elaboración de leyes y reglamentos. 

En definitiva, la transparencia no se limita a la recopilación de datos; también se trata de claridad jurídica, rendición de cuentas institucional y confianza pública. Es importante que los países pongan orden en sus asuntos, pero para lograrlo, necesitamos una base sólida: leyes correctas, seguidas por instituciones sólidas que las implementen.